征收遇到断水断电断路「拆迁断水断电」

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案例指引：中华人民共和国最高人民法院（2017）最高法行申8513号《行政裁定书》。

2005年11月1日，HS公司与ZZ市铝制品厂签订《承包协议》，由HS公司承包ZZ市铝制品厂在某区的63.33亩场地及全部建筑。2006年，HS公司在承包范围内增建部分经营性用房。2014年12月，ZZ市城乡规划局作出《停止违法行为通知书》，通知书中载明：ZZ市铝制品厂在某学院路西侧、WF路南侧的房屋违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，责令ZZ市铝制品厂及其地块范围内经营性用房商户立即停止违法行为，限期接受处理。

因执法通知书中列明的违法建设在HS公司租赁ZZ市铝制品厂地块范围内，故通知书对HS公司也产生效力。

2012年3月21日，JS区政府组织成立指挥部，对HS公司所在地进行城中村改造拆迁。2014年12月6日和2014年12月10日，指挥部分别向ZZ供电公司发送《关于停断XP村违法建设电力供应的函》和《通知》，函和通知中表明因XP村开发地块（WF路东、某学院路西、XP新区北、JHY南区域）违章建筑正在进行拆迁，为避免违章拆除中引发安全事故，造成不应有的损失，要求ZZ供电公司配合停止对该地块违章建筑供电。

因HS公司的经营性用房住所地在拆迁范围内，2015年4月22日，HS公司在诉ZZ供电公司供电合同纠纷一案中，由ZZ供电公司举证得知JS区政府的行为。HS公司认为JS区政府的行为侵害了其合法权益，故诉至法院。

一审法院判决确认JS区政府要求ZZ供电公司对HS公司经营性用房停止供电行为违法。被告上诉、申请再审后，均未得到支持。

1、通知停电行为的性质

一审法院裁判观点：关于JS区政府的行为是否属于行政行为，该行为是否合法的问题。根据《ZZ市城乡规划管理条例》第七十条的规定，市、县（市）、SJ区人民政府的停水、停电措施应仅限于违法建设工程施工现场使用的水、电，且依法作出停水、停电决定后，应及时书面通知供水、供电单位停止对违法建设工程的供水供电。

本案中，ZZ供电公司依据指挥部作出的停断违法建设电力供应的函和通知，对HS升公司的涉案房屋进行了停止供电。HS公司的涉案房屋在建造时和使用过程中，均没有相关部门对其违章建筑作出认定和处罚，而仅是在城中村改造过程中对其违章建筑进行了认定。

由此可见指挥部作出停止供电的函和通知的目的是城中村的拆迁改造。指挥部作为JS区政府组织成立的临时机构，其产生的行为应由JS区政府承担。

因没有相关法律、法规赋予JS区政府在城中村改造过程中对已经建成的违章建筑拆除时可以采取停断电的行政职权，故JS区政府要求ZZ供电公司对HS公司违章建筑停电并造成停电的事实属于行政事实行为，该行为侵害了HS公司的合法权益。

2、再审法院裁判观点：

再审法院裁判观点：区政府通知停电行为是行政事实行为。本案，JS区政府通知ZZ供电公司停电是希望ZZ供电公司提供辅助行为，并未在JS区政府与ZZ供电公司之间设立、变更或者消灭权利义务，不具备行政行为的实质要件，因此JS区政府通知停电行为不是行政行为。

但是，JS区政府作为一级地方人民政府，具有行政权能，其通知ZZ供电公司停电是其涉案拆迁工作的一部分，具体运用了行政权，是一种行政事实行为。

1、通知停电行为的责任承担及可诉性

在征收拆迁工作中，停水、停电等行为属于工作的一部分，作为供水、供电等企业作出终止相关服务的行为仅是辅助或者配合行政机关完成征拆工作，实施该行为不属于其真实意思表示，造成的法律后果也不应当由其承担，而应当由作出指示命令的行政机关来承担。

如果停水、停电等行为发生后，行政机关并未实施后续的拆迁工作，也未作出与停水、停电相关联的其他行政行为，则停水、停电等行为就是一种行政事实行为，行政机关通过行政命令形式通知相关企业采取停水、停电等措施改变了当事人与供水、供电等企业的权利义务关系，对当事人的实际生活产生了影响，属于独立的行政行为，具有可诉性。

2、通知停电行为的合法性审查

《中共中央纪委办公厅、监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》（中纪办发〔2011〕8号）第四条明确规定：“严肃查办案件，严格追究有关责任人的责任，加大查办违法违规强制征地拆迁案件的力度，重点查处采取中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使搬迁行为，采取暴力、威胁手段或突击、‘株连’等方式强制征地拆迁行为......”

征收主体未依法给予被征收人补偿安置之前，应当保障被征收人基本居住条件，满足其基本生活需求，而不能通过施加影响、以停水、停电等方式侵害被征收人的合法权益，否则该行为将被确认违法。

行政机关仅以涉案建筑属于违法建设、存在火灾隐患为由发送停电通知，未尽到合理的注意义务，未履行相应的告知等程序义务，提供的证据不足以证明其通知停电行为具有合法性，其目的是变相实现相关居民或商户搬迁，没有法律依据。