碳排放交易管理办法解读「全国碳排放权交易管理办法(试行)」

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2020年1月5日，生态环境部官网正式发布《碳排放权交易管理办法（试行）》（以下简称《办法》），对全国碳排放权交易及相关活动进行规范管理，《办法》将自2021年2月1日起施行。

《办法》大体分8个部分，主要包括了碳排放配额分配和清缴，碳排放权登记、交易、结算，温室气体排放报告与核查等活动，以及对前述活动的监督管理。

目前全国碳排放权交易市场覆盖的温室气体种类只有二氧化碳，且覆盖的行业暂时只有电力行业。

《办法》中指出，生态环境部按照国家有关规定，组织建立全国碳排放权注册登记机构和全国碳排放权交易机构，组织建设全国碳排放权注册登记系统和全国碳排放权交易系统。

根据生态环境部2021年 第21号公告，全国碳排放权注册登记机构成立前，由湖北碳排放权交易中心承担全国碳排放权注册登记系统账户开立和运行维护等具体工作。全国碳排放权交易机构成立前，由上海环境能源交易所承担全国碳排放权交易系统账户开立和运行维护等具体工作。

《办法》指出，生态环境部负责制定相关的技术规范，进行全方面的监督管理。省级生态环境主管部门组织开展碳排放配额分配和清缴、温室气体排放报告的核查等相关活动，并进行监督管理。市级生态环境主管部门负责落实相关具体工作。

《办法》指出，温室气体排放单位符合下列条件的，应当列入温室气体重点排放单位（以下简称重点排放单位）名录：①属于全国碳排放权交易市场覆盖行业；②年度温室气体排放量达到2.6万吨二氧化碳当量。

生态环境部根据“三定方案”新职能职责的要求，明确发电行业作为首个纳入全国碳市场的行业，市场启动初期，只在发电行业重点排放单位之间开展配额现货交易。因此目前能够参与全国碳市场的被纳入企业仅限于发电行业企业，剩余七大重点能耗行业（即石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸和民航）有望将来被逐步纳入。2021年1月1日起全国碳市场第一个履约周期正式启动，2225家发电企业首先分到碳排放配额。全国碳市场启动后，参与全国碳排放权交易市场的发电行业重点排放单位不再参加地方碳市场的交易。

《办法》指出，生态环境部根据国家温室气体排放控制要求，综合考虑经济增长、产业结构调整、能源结构优化、大气污染物排放协同控制等因素，制定碳排放配额总量确定与分配方案。

省级生态环境主管部门应当根据生态环境部制定的碳排放配额总量确定与分配方案，向本行政区域内的重点排放单位分配规定年度的碳排放配额。

生态环境部发布了《2019-2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配方案（发电行业）》[1]（以下简称《分配方案》），《纳入2019-2020年全国碳排放权交易配额管理的重点排放单位名单》[2]（以下简称《重点排放单位名单》）。省级生态环境主管部门根据《分配方案》向重点排放单位分配规定年度的碳排放配额。

《办法》规定，重点排放单位对排放数据的核查结果乃至分到的配额有疑义的还可以复核申诉。在配额分配的公正性方面，《分配方案》是全国统一、公开透明的。企业根据排放情况可以自行计算，得出应该获得的配额数量。配额分配的基础是经过生态环境主管部门核查后的碳排放相关数据。在配额分配的合理性上，目前配额采取的是以强度控制为基本思路的行业基准法，实行免费分配。这个方法基于实际产出量，对标行业先进碳排放水平，配额免费分配而且与实际产出量挂钩，既体现了奖励先进、惩戒落后的原则，也兼顾了当前我国将二氧化碳排放强度列为约束性指标要求的制度安排。

《办法》指出，全国碳排放权交易市场的交易产品为碳排放配额，生态环境部可以根据国家有关规定适时增加其他交易产品。

《办法》指出，全国碳排放权交易市场的交易产品为碳排放配额，生态环境部可以根据国家有关规定适时增加其他交易产品。

目前，全国碳排放权交易市场交易产品为碳排放配额。交易主体目前只有电力企业，个人和机构暂未开放，对于其他机构和个人，《碳排放权交易管理暂行条例（草案修改稿）》（环办便函[2021]117号）[3]尚未给出明确“符合交易规则”的标准，但业界普遍认为，这其实是给非控排企业和个人（包括境外主体）参与全国碳市场交易开了“口子”。

《办法》指出，重点排放单位应当根据生态环境部制定的温室气体排放核算与报告技术规范，编制该单位上一年度的温室气体排放报告，载明排放量，并于每年3月31日前报生产经营场所所在地的省级生态环境主管部门。

2021年，生态环境部发布了《企业温室气体排放报告核查指南（试行）》[4]和《企业温室气体排放核算方法与报告指南 发电设施（2021年修订版）》[5]，《企业温室气体排放报告核查指南（试行）》明确了核查工作流程、核查要点等内容，《企业温室气体排放核算方法与报告指南 发电设施》规定了发电设施的温室气体排放核算边界和排放源、化石燃料燃烧排放核算要求、购入电力排放核算要求、排放量计算、生产数据核算要求、数据质量控制计划、数据质量管理要求、定期报告要求和信息公开要求等。这两部《核查指南》，对发电行业重点排放单位的核算和报告进行统一规范，对省级主管部门开展数据核查的程序和内容提出严格要求。

《办法》指出，重点排放单位每年可以使用国家核证自愿减排量抵销碳排放配额的清缴，抵销比例不得超过应清缴碳排放配额的5%。

用于抵消的CCER应来自可再生能源、碳汇、甲烷利用等领域减排项目，在全国碳排放权交易市场重点排放单位组织边界范围外产生。

《办法》进一步规定，重点排放单位未按时足额清缴碳排放配额的，由其生产经营场所所在地设区的市级以上地方生态环境主管部门责令限期改正，处2万元以上3万元以下的罚款；逾期未改正的，对欠缴部分，由重点排放单位生产经营场所所在地的省级生态环境主管部门等量核减其下一年度碳排放配额。

全国碳市场于今年7月16日启动上线交易以来，整体运行平稳。总体来看，全国碳市场作为控制和减少温室气体排放，推动实现碳达峰、碳中和重要政策工具的作用得以初步显现。

[1] 生态环境部《2019-2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》国环规气候〔2020〕3号 2020。

[2] 生态环境部,《纳入2019-2020年全国碳排放权交易配额管理的重点排放单位名单》国环规气候〔2020〕3号 2020。

[3] 生态环境部 《碳排放权交易管理暂行条例（草案修改稿）》环办便函〔2021〕117号 2021。

[4]生态环境部《企业温室气体排放报告核查指南（试行）》2021。

[5] 生态环境部《企业温室气体排放核算方法与报告指南 发电设施》2021。