管理规约不能违反法律强制性规定吗「违反管理性强制性规定的例子」

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近日，在河南焦作某小区，发生了醉酒男子高空抛酒瓶的惊险一幕。尽管这一行为未造成人员伤亡，但物业公司仍依据小区的管理规约，对这名男子处以断电30天的处罚。
事件曝出后，引来众声喧哗。有网友为物业公司的做法点赞，也有网友质疑管理规约中对业主断电的处罚条款是否符合法律规定？
近年来，有关高空抛物伤人的消息屡见不鲜。据最高人民法院研究室副主任吴兆祥统计，2016年至2018年，全国法院审结的高空抛物坠物民事案件有1200多件，其中近三成为高空抛物坠物致人身损害；受理的刑事案件达到31件，其中超五成造成了被害人死亡。
接受《法制日报》记者采访的专家分析称，在楼上往下扔东西，属于抛掷物。砸到人或者物后，轻者按照侵权责任法承担民事赔偿责任，重者可能涉嫌故意杀人罪、过失致人死亡罪、故意伤害罪、过失致人重伤罪、故意毁坏财物罪、以危险方法危害公共安全罪等罪名。司法实践中，处理高空抛物除了依据刑法和民法的相关规定外，更多的是依据各个小区制定的管理规约。管理规约是小区业主为实现自我管理、自我服务而协商一致达成的协议，对全体业主具有约束力。但管理规约是用来填补法律空白的，而不是用来替代法律的，更不能与已有的法律相冲突。
男子饮酒高空扔瓶
物业公司执行断电
9月29日，河南焦作一男子夜里喝酒，从13楼扔下酒瓶。物业公司根据管理规约，执行断电30天的处罚。
《法制日报》记者采访发现，很多人认为，断电处罚的管理规约是物业公司制定的，并因此讨论物业公司的行为是否合法。
据北京律师肖东平介绍，《中华人民共和国物权法》第七十六条规定，“制定和修改建筑物及其附属设施的管理规约”由业主共同决定。《物业管理条例》第十一条也规定，制定和修改管理规约应由业主共同决定。“实践中，首次业主大会会议筹备组草拟管理规约，并提交业主大会会议表决，经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意，管理规约即生效，对全体业主具有约束力，并由物业公司具体负责执行。”肖东平说。
在北京某小区制定的管理规约中，规定全体业主不得擅自变更房屋结构、外貌和用途、占用共用部位和共用设备设施、利用共用部位搭建建筑物、构筑物等。然而，业主范某在未经城市规划行政主管部门批准，也未向小区物业公司申报登记的前提下，擅自将其房屋进行改扩建。物业公司发现后，要求范某按照管理规约，拆除并恢复原状，但范某声称，他并没有在管理规约上签字，物业公司也不具备管理者的主体资格。
多次协商无果后，物业公司将范某诉至法院，要求其将拆改部位恢复原状。
法院经审理认为，物业公司接受业委会的聘请和委托，负责对该小区实施物业管理，因此有权对业主和物业使用人违反管理规约的行为进行制止。范某作为小区的业主，应遵守管理规约的约定，不得擅自变更房屋结构、外貌和用途。最终，判决范某将改造部位恢复原状，并清理干净。
“这份管理规约是大家商量出来的，而且经过了绝大多数业主表决通过，管理规约公示期也没人提出异议。”对于法院的判决，住在这个小区的业主叶先生表示完全支持。叶先生对《法制日报》记者说，管理规约出台后，小区的环境得到了明显改善，安全方面也让业主满意。
断电处罚引发争议
违反法律规定无效
河南焦作男子扔酒瓶被执行断电后，该小区物业经理在接受媒体采访时称，停电的依据是管理规约的相关条款，而管理规约得到了小区90%以上业主的同意。
此事在网上引发热议，大部分网民赞扬物业公司“干得漂亮”，认为高空抛物是拿不特定多数人的财产和生命开玩笑，让这种不道德和违法的行为受法律制裁很有必要。但也有一些人持不同观点，特别是法律人士。
安徽财经大学法学院副教授张运书认为，水、电、气、网是目前人们正常生产、生活的必需品。为保障人们能够正常地享受这些服务，相关法律法规严格禁止随意停水停电。根据《电力供应与使用条例》，即便用户未缴纳电费，供电企业也不可擅自停电，只有自逾期之日起超过30日，经催交仍未交付电费的，供电企业方可按照国家规定的程序停电。
“也就是说，断电只能基于合同行为或者行政行为，管理规约不能约定如此有管理性质的处罚条款。因为物业公司并非与用户签订协议的供电企业，其只是受供电企业委托代管相关业务。物业公司与业主是完全平等的民事法律关系，业主缴纳物业费，物业公司按规定或合同约定管理物业，提供服务。物业公司既不是供电企业，更不是执法机关，无权对业主停水停电。”张运书说。
北京市人大常委会立法咨询专家胡功群也分析称，物业公司只是执行管理规约，所以首先要讨论的问题是管理规约是否合法。在物权法中，物业公司是依据业主大会、业主委员会的决定以及管理规约对小区实施管理的。物业公司所说的断电30日，并不是物业公司自己的意见，而是由业主大会表决通过的管理规约决定的，“但我国电力法规定，变更供电、停止供电只能由供电单位进行，且需要遵守程序。管理规约规定的停电惩罚，实际上违反了法律的强制性规定，该条无效。此外，依据《物业管理条例》第二条规定，业主家的电也不属于物业公司的管理范畴，物业公司无权停业主家的电”。
管理规约具约束力
业主共同约定遵守
对于管理规约，现有的法律条文并没有明确的定义。按照通俗的解释，管理规约又称业主公约、业主规约等，是物业管理区域内的全体业主就建筑物的管理、使用、维护与所有关系等共同物业利益事项，通过业主大会制定的对全体业主具有约束力的自治规则。
雷先生是武汉某小区的业主，今年刚从前任业主手中购买了二手房。雷先生购买后找人对封闭阳台进行装修时，被物业公司阻止。物业公司声称，封闭阳台必须由物业公司委托的公司安装。雷先生询问得知，物业公司委托的公司收取的费用比他自己找的装修公司安装费用高很多。
雷先生不服，物业公司拿出了小区的管理规约，规约中写明：为了保持小区整体外貌和形象，禁止业主私自封闭阳台。确需封闭的，应由物业公司委托的公司统一安装，统一收费。
中南财经政法大学教授郭泽强告诉《法制日报》记者，依据《物业管理条例》、物权法以及《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》的相关规定，管理规约是由多数人为同一目的而订立的，因此属于民事法律行为理论中的共同行为。同时，管理规约的约束力不仅及于全体业主，还应当及于物业区域内的物业使用人、业主继承人和管理人。因此，雷先生不能以其没有参与制定管理规约为由，否定管理规约对其具有的约束力。
“但管理规约应当尊重社会公德，不得违反法律、法规或者损害社会公共利益，否则属于无效规定。物业公司依据管理规约，强制要求雷先生找物业公司委托的公司安装封闭阳台，涉嫌强迫交易和不正当竞争。依据物权法第七十八条第二款的规定，业主大会或者业主委员会作出的决定侵害业主合法权益的，受侵害的业主可以请求人民法院予以撤销。”郭泽强说。
此前，浙江宁波某小区也曾贴出一张停车管理通告：小区里如有车辆乱停，物业公司将采取锁车、报警拖离的措施，还可以罚款。
通告中说明，对占用他人地下产权车位、在小区出入口主通道、消防通道违规停车等行为，物业可对车辆锁困，并酌情报警处理。其间造成的一切车辆损坏，由车主自己负责。
“物业公司成了执法部门？”有业主质疑。
相关部门对此的回复是：对小区内占道车辆的处罚，是业委会研究决定的举措。如果业委会通过正当程序作出该项决定，则类似于业主公约的性质，业主都应遵守。
武汉律师陈勇说，管理规约的性质是平等主体共同签订的协议，由于其是业主团体的最高自治规范和根本性自治规则，地位和作用相当于业主团体的“宪法”，因此诸如业主委员会章程、各种具体的管理制度以及物业服务合同均应当以管理规约为指南，“但管理规约也有边界，不能突破法律的强制性规定。目前，只有交警和城管才有资格判断车子是否违停及如何处罚。即使有业委会授权，物业公司也无权锁车，否则就是违法”。
《法制日报》记者采访得知，管理规约属于业主自治规范，应以业主的权利义务为核心，因而其内容应当由业主自由协商确定。但全国并不是每个小区都成立了业主大会、选举业委会，一些城市有业主组织的小区不足小区总量的10%。此外，由于小区管理问题复杂，很多小区久推不转，难以形成有效的社会共识。于是，一些地方由政府层面依据《物业管理条例》，在向社会广泛征集意见的基础上制定的管理规约，对其内容做了引导性列举，或由政府相关部门提供管理规约的示范文本以供业主参考。
2017年，南京市住房保障和房产局就依据《南京市住宅物业管理条例》的规定，制定了《南京市住宅小区管理规约》。规约中要求，在物业管理区域内禁止饲养家禽、家畜、鸽子、大型犬类；对于允许饲养的动物，也要遵守相关约定，比如什么时间段内不允许动物搭乘载人电梯，不允许遛狗等以及不得在晚间几点后放任动物持续鸣叫等，都需要业主来共同约定。
有业主对此叫好，认为南京市住房保障和房产局以小区管理规约的方式，将涉及业主生活方方面面的小事成为业主的生活共识，以期在法律与道德之间寻找到小区管理的最大公约数，“在不与国家有关法律法规发生冲突的前提下，小区管理规约明确完善了业主委员会的职责，进一步规范了物业管理行为。一旦管理规约成为小区管理的社会共识，就会成为小区业主自觉遵守的行为规范，无论是对于物业公司、业委会的依法履职，还是对于居民反映强烈的影响生活环境、安全的问题，都能够找到解决的切入点”。

记者 王阳