美国宣布进入紧急状态意味着什么「美国宣布国家紧急状态」

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来源:人民日报海外版

针对猴痘疫情持续蔓延，七月二十九日，美国纽约州州长凯茜·霍楚尔宣布纽约州进入紧急状态。图为七月二十八日，在美国纽约州瓦尔哈拉，一处猴痘疫苗接种点的工作人员准备疫苗。新华社/路透

因担心选举受外国干涉，美国联邦政府于9月7日宣布延长国家紧急状态；受脊髓灰质炎病毒和猴痘疫情等影响，美国多州宣布或延长了其辖区内的紧急状态；因数千名移民从亚利桑那州和得克萨斯州乘坐公共汽车涌入，华盛顿特区自9月8日起进入为期15天的公共卫生紧急状态……近期，美国联邦政府和地方政府密集宣布紧急状态。

近年来，美国联邦政府和地方政府宣布进入紧急状态的频次明显增加。美国在何种情形下会宣布进入紧急状态？联邦政府和地方政府各自宣布的紧急状态有何区别？高频次宣布紧急状态，将对美国的社会治理产生哪些影响？这些问题引发国际社会关注。

频率显著增加

日前，美国白宫官网发布了署名为美国总统拜登，题为“给众议院议长和参议院议长关于外国干涉或破坏公众对美国选举信心的、继续（实施）国家紧急状态的信”。拜登在信中称，依据美国《国家紧急状态法》有关规定，“为应对外国干涉或破坏公众对美国选举的信心而产生的威胁，2018年9月12日第13848号行政命令宣布的国家紧急状态，将在2022年9月12日后继续有效”。

8月4日，美国联邦政府因猴痘疫情，宣布国家进入公共卫生紧急状态。据俄罗斯《生意人报》网站6月8日报道，美国因电力不足而宣布国家进入紧急状态，下令提高发电产能、从亚洲增购太阳能电池板。

“国家紧急状态是指突发性危机在较大时空范围内严重威胁公民生命、健康、财产安全，影响国家政权机关正常行使权力，必须采取特殊的应急措施才能恢复正常秩序的特殊状态。”中国现代国际关系研究院美国研究所副研究员张帆对本报表示，从1976年《全国紧急状态法》出台到今年4月，历届美国总统共宣布了72次国家紧急状态。其中30个已到期，42个继续有效，每年由在任总统宣布延长。多数国家紧急状态主要针对外部敌对势力，如应对生化武器扩散、恐怖袭击等，措施包括冻结资产等经济制裁、出口管制等。

除了联邦政府发布的紧急状态，美国一些地方政府也在近期宣布进入紧急状态。

当地时间9月8日，因数千名移民从美国亚利桑那州和得克萨斯州乘坐公共汽车抵达华盛顿，华盛顿市长缪里尔·鲍泽宣布华盛顿进入公共卫生紧急状态。美国《华盛顿邮报》报道称，得克萨斯州州长格雷格·阿博特和亚利桑那州州长道格·杜西于4月开始用巴士运送移民前往华盛顿，以抗议拜登政府的移民政策。

自4月以来，美国纽约州陆续有多个地点采集的废水样本中检出了脊髓灰质炎病毒。当地时间9月9日，纽约州州长宣布该州进入灾难紧急状态，本次紧急状态将持续到10月9日。

此外，8月前后，因为猴痘疫情，纽约州、加利福尼亚州和伊利诺伊州相继进入紧急状态。纽约州长办公室在一份声明中说，全州进入紧急状态后，医生、药剂师、助产士以及注册护士等专业人员可以为民众接种猴痘疫苗。纽约州政府将继续保障疫苗供应、提高检测能力，通过网站和短信提醒系统向民众发布疫情相关信息。

应对紧急事态

“引发紧急状态的主要因素包括严重自然灾害、重大人为事故、突发公共卫生事件、社会动乱、恐怖事件等。” 张帆介绍，在美国，国家紧急状态授予总统很大权力。1976年的《全国紧急状态法》明确规定，总统宣布国家进入紧急状态后，拥有至少136项紧急权力，涉及生产方式调控、向国外派兵、国内戒严、管制企业运营等。虽然该法经由国会通过、并规定了国会的制衡权，但总体上扩大了总统的行政权。该法对美国社会生活的影响总体积极，有助于迅速开展救援救灾、减缓灾害蔓延、维护社会治安、恢复社会秩序。

对于拜登政府延长2018年9月12日第13848号行政命令宣布的国家紧急状态，张帆分析，表面原因来看，当前，中期选举初选落下帷幕，选举相关各方进入最后冲刺阶段。为了维护美国民众对选举公正性的信心，动员选民投票，拜登政府再次延长这一紧急状态也在意料之中。

“深层原因是，美国政府、政客试图将国内矛盾向外转移。” 张帆表示，多年来，美国政府一直抱怨选举遭遇外国干预。特别是上世纪80年代以来，这种抱怨进一步增加。总体而言，该问题很大程度上具有两党共识，且有较广泛的民意基础，只是在具体指向国家上有分歧。在两党对抗加剧、选举争议增多、社会分裂和动荡加剧的形势下，美国政府和两党政客试图将选举存在的问题甩锅给外国势力，挽回公众对“美式民主”制度的信心。

除了总统可以宣布联邦层面的紧急状态，各州州长、市长也可以宣布其管辖区内的紧急状态。

“地方政府宣布进入紧急状态的权力，在应对自然灾害和公共卫生事件方面更加普遍。各州法律对州长及地方行政长官行使该权力做出明确规定。”张帆表示，但是否应采取紧急状态也成为两党的竞选议题之一，这导致联邦政府与地方政府之间、行政机构与参众两院之间、不同党派控制的地方政府之间时常产生分歧。以应对猴痘疫情为例，国会议员、地方政府和社会组织批评联邦政府应对缓慢，但联邦政府则称各州应为防止病毒扩散做更多工作、国会需增加拨款应对疫情。

发挥作用有限

“近年来，全球化的新趋势、科学技术的迅猛发展以及国家安全威胁的新变化，给美国社会治理带来诸多新挑战，美国各级紧急状态都有增加趋势。”张帆分析，紧急状态已成为美国社会治理中的重要组成部分，对应对各种紧急事态和维护美国家安全发挥了一定的积极作用。

当美国宣布因猴痘疫情全国进入公共卫生紧急状态时，美联社报道称，该公告将释放联邦资金和其他资源来抗击病毒。

然而，紧急状态的有效性也时常遭到质疑。《华盛顿邮报》刊文指出，美国猴痘疫情防控已然失败，政府往往是在疫情失控后宣布公共卫生紧急状态，而不是提前着手应对。美国面对猴痘疫情的状态与应对新冠肺炎疫情时如出一辙：疫苗短缺，诊所排长队，病例增加迅速，公众担忧、恐惧、疑虑情绪蔓延，各州不堪重负。

“紧急状态发挥作用的局限性依然明显。”张帆认为，这主要体现在以下几方面：“一是国家权力与公民权之间的矛盾。紧急状态下采取的措施可能会干涉公民个人的活动，限制其个人权利，难免引起保守派精英和民众的不满，进而影响紧急状态下措施的执行效率。二是受制于党派斗争。两党在应对涉及军事、外交、自然灾害领域的危机方面有较大共识，但在应对涉及边境安全、公共卫生领域的危机事态时分歧很大。如得克萨斯、亚利桑那等共和党控制的州倾向于加强边境管控，为反抗民主党执掌的联邦政府较宽松的边境移民政策，将难民转移至首都华盛顿特区，给当地带来公共危机。三是联邦政府和地方政府之间协调不当。例如，在应对新冠肺炎疫情中，是否加强管控、强制接种疫苗，成为联邦政府与地方政府之间、不同区域之间、政府与民众之间矛盾的新焦点，严重影响了美国应对疫情的有效性。”（本报记者 贾平凡）

《 人民日报海外版 》（ 2022年09月20日 第 10 版）