全国碳排放权交易管理办法（试行）出台政策文件

正如习近平主席在 2020 年 9 月 22 日第 75 届联合国大会一般性辩论上庄严宣布的那样，从 2020 年 10 月开始欧盟碳排放权背后，中国将力争到 2030 年达到高峰，到 2060 年实现碳中和，生态部环境部等部委已经开始发布与气候变化相关的高层政策文件。

2020年11月5日，生态环境部发布了《全国碳排放权交易管理办法（实施）》（征求意见稿）（以下简称《征求意见稿》），并迅速吸收反馈，修订完善他们。2019年12月31日，《碳排放权交易管理办法（试行）》（以下简称《管理办法》）正式发布。继国家发改委2014年12月10日发布的《碳排放权交易》之后，国家碳市场的又一重要顶层设计政策文件。替代《管理暂行办法》

《管理办法》明确了全国碳市场的各项定义，对重点排放单位的纳入标准、配额总量的设置与分配、交易主体、核查方式、报告与信息披露、监管等进行了全面梳理和违约处罚。规定。本文通过对《管理办法》的调研，总结出以下五个方面并进行解读。

一、管理办法是全国碳市场稳定运行的基础

《管理办法》的颁布，标志着全国碳市场启动的必要条件已经具备。由于立法程序复杂，法律法规层次较高的《碳排放权交易管理暂行条例》尚未出台。《管理办法》作为部门性规定，可以指导全国碳市场建设，为全国碳市场交易做好各项准备工作。部署，保障交易活动的顺利开展，在《条例》颁布后起到补充作用，从而有效推动全国碳市场的建设和运行。

《管理办法》明确了碳排放权和国家核证的自愿减排量（CCER）的定义。与《暂行办法》和《征求意见稿》相比，CCER的定义得到了细化，CCER指标的来源也得到了明确。为可再生能源、林业碳汇和甲烷利用项目，抵消比例最终确定不超过拟清零配额的5%，且必须来自国家碳管的减排项目之外市场配额，从而减少相关的低能耗。在碳减排项目的建设和发展起到激励作用的同时，仍将最重要的减排责任落实到企业自身，督促企业通过技术进步等方式实现减排和高质量发展。该声明也消除了《征求意见稿》要求CCER来自全国碳市场“重点排放单位边界外”的定义模糊问题。

Certified Emission Reduction，简称CER（Certified Emission Reduction），是清洁发展机制（CDM）中的一个特定术语。根据联合国执行理事会（EB）颁布的《CDM 术语表（第七版）》，核证减排量是指符合清洁发展机制原则和要求并颁布的 CDM 或 PoA（规划类）的单位。由 EB 项目的减排量，一单位 CER 相当于一公吨二氧化碳当量，用全球变暖潜势（GWP）值来计算 CER 来换算非二氧化碳的温室效应气体转化为等量的二氧化碳。（编者按，来源：百度百科）

国家核证自愿减排量（CCER）是指根据国家发展改革委颁布实施的《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》的规定，在国家登记系统登记的温室气体自愿减排量. 减排。（编者注）

对于重点排放单位的纳入标准，《管理办法》删除了“约1万吨标准煤”的相关表述，只保留了“2.6万吨二氧化碳当量”的单一标准，以避免同时明确了这两家年碳排放量小于2.6万吨二氧化碳当量的企业和因不再从事生产经营活动不再排放温室气体的企业，将被排除在名单之外由省级主管部门确定重点排放单位。制定提高配额使用效率和市场有效性的规定。

《管理办法》明确参与全国碳市场的重点排放单位不再重复参与试点碳市场，《分配方案》对当前过渡期的处理方式进行了详细说明，即，地方碳市场试点已于2019年和2019年完成。对于2020年的配额分配，全国碳市场中已相应获得试点碳市场配额的重点排放单位，将不参与2019年碳市场配额的分配和支付。全国碳市场的相应年份。此后，试点碳市场将不再向全国碳市场重点排放单位发放配额。.

二、建立国家、省、市三级监管体系

《管理办法》在《征求意见稿》确定的国家指导、省级组织、市级合作实施三级监管体系的基础上，对细节进行了一定的修改。两级监管体系存在较大差异。《管理办法》三级监管制度更新细化了各级主管部门的职责，要求生态环境部负责全国碳市场建设和配额管理政策的制定、报告和验证政策和各种技术规范。主管部门组织排放配额的拨付，排放报告和核查等，并增加市主管部门“落实有关具体工作”的职责；对违规主体的处罚，省主管部门、生态环境部共同完成信息公开。

《管理办法》更加强调国家统一规划，省级主管部门的自主权较以往受到限制。《暂行办法》规定的省级主管部门制定地方配额分配标准、支付剩余配额分配以及将所得款项用于地方减排和能力建设的职能在《管理办法》中不再存在，由生态环境部取代。各项计划完成后，省级主管部门主要负责组织实施。

三级监管体系高度重视市级主管部门的作用，有利于充分发挥市级主管部门对本市各项业务较为熟悉的优势。符合建立“中央统筹、省统筹、市县落实”的环境治理领导责任制的要求，可有效推动全国碳排放权交易相关工作更好发展。

三、推动“企业自证”原则的实施

《管理办法》要求企业每年编制温室气体排放报告，注明排放量，并对数据的真实性、完整性和准确性负责，并定期公布排放报告，体现了对排放量的重视。 “企业自我认证”原则。同时，《管理办法》还对核查方式和核查责任主体进行了重大修改。

《暂行办法》规定，核查机构进行核查，省级主管部门对部分重点排放单位进行复查。《管理办法》不再要求大规模复检，复检仅在重点排放单位对检验结果有异议后进行。合作和更加重视核查。另一方面，《暂行办法》规定对所有重点排放单位进行全面核查，而《征求意见稿》修改为由省级主管部门以“双随机、一次公开”的方式实施。为核查，《企业温室气体核查指南（试行）》生态环境部2020年12月16日发布的（征求意见稿）规定，核查工作首先“由省生态环境厅成立核查技术工作组，集中文件进行审查，找出突出问题” ”，然后“随机抽取20%的文件审查未发现问题的重点排放单位到现场核查确认。” 本《管理办法》仅规定省级生态环境主管部门负责组织实施核查，并未规定具体核查方式、数量、比例等。具体核查方式可要求官方“

《管理办法》明确了处罚措施。对未按时足额缴纳配额等违规行为，最高罚款3万元，对虚报、隐瞒、逾期未缴部分，将在下一年度的配额分配中执行。等量减少。由于部门规章的局限性，《条例》出台后，还需加大处罚力度。同时，删除了《暂行办法》和《征求意见稿》中“联合惩戒”的相关内容，《管理办法》未规定将相关措施通报市行政主管部门。工商、税务、金融等，待公布。法规，可能导致处罚不足。相关规定可要求各部门联合出台后续规章制度完善。

四、配额分配管理制度有待完善

《管理办法》的配额分配制度比以前的规定相对保守，只规定以免费分配为主，适时实行有偿分配。此前，《暂行办法》规定，国家主管部门可以为有偿分配、市场调节、重大建设项目预留一定额度。有偿分配所得用于促进国家碳减排和相关能力建设。在此基础上，《征求意见稿》提出逐步提高有偿分配的比重，但对有偿分配的收入实行收支两条线，应纳入财务管理。《管理办法》

另一方面，为加快实现碳达峰和碳中和，《管理办法》鼓励交易主体自愿取消全部排放配额。该规定类似于欧盟碳市场的取消规定，也允许配额持有者自愿取消，但值得注意的是，欧盟碳市场可以通过市场稳定储备（MSR）制度化。配额的大规模取消远远大于市场参与者的自愿取消。由于我国仍处于碳排放上升阶段，要结合实际需要，综合考虑各项措施，出台制度化的配额数量控制方式。此外，此前的《暂行办法》规定，配额和国家自愿减排可以取消。未来全国碳市场能否取消经国家核定的自愿减排，还需要后续相关法规的补充。

“市场稳定储备”机制：为实现《京都议定书》确立的减排目标，欧盟于 2005 年建立了欧盟排放交易体系（EU ETS），使欧盟碳交易市场上的企业可以通过配额和交易来实现调整排放成本。然而，欧债危机爆发后，碳配额供需出现结构性失衡。目前，碳交易市场存在大量配额。市场最大过剩接近20亿吨，极大地损害了促进绿色技术的碳排放交易体系。创新和减碳的作用。为解决供给过剩问题，“市场稳定储备”机制应运而生。通过“

流通额度计算公式：

（Lx 是 x 年的总流通量，I 是发放的配额量，C 是使用的国际碳信用额，TE 是总排放量，Sx 是 x 年内现有的“储备”总量）（编者注）

总体而言欧盟碳排放权背后，《管理办法》对配额数量的制度化调整缺乏详细规定，需要出台相关规定，进一步明确有偿分配、预留配额、市场调节等规定。

五、系统建设仍需尽快推进

《管理办法》明确，全国碳排放权登记制度和全国碳排放权交易制度是支撑全国碳市场的两个同等重要的制度。明确交易系统下的问题，同时明确两大系统的功能。

此外，《管理办法》删除了数据报送制度的相关内容。《征求意见稿》规定，环境信息管理平台是重点排放单位主动向省级主管部门申报纳入全国碳市场管理的渠道，也是碳排放数据和排放报告报送的工具。和监测计划备案。《征求意见稿》《编制说明》进一步确认该平台为“全国排污许可证管理信息平台”，于2017年1月1日上线。《管理办法》删除了相关表述，列入重点排污单位名单的方式也改为省级生态环境主管部门按照生态环境部有关规定直接确定的行政区域内单位名单；不再要求有关单位采取主动。报告。未来是否需要借助信息化管理平台，实现数据上报、数据分析、监测计划备案、接入能源、统计、电网、民航等外部数据库进行排放数据核查等功能等，并推动实现碳排放和大气污染物减排。排放的协同控制需要通过相关规则的出台进一步确认。