优化能源生产利用 助力生态环境保护

编者按

能源与环保历来紧密相连，能源的无序开发与使用曾给环保带来巨大压力，环保政策的收紧则倒逼能源转型。今年是打赢三大污染防治攻坚战的收官之年，也是“打赢蓝天保卫战三年行动计划”的决胜之年。不同细分能源领域、不同地区，通过优化能源开发利用，在推动污染防治、生态保护方面有更多可能。

生物柴油大气污染防治功能受限

生物柴油是以植物油、动物油、废弃油脂或微生物油脂与甲醇或乙醇经酯转化而形成的脂肪酸甲酯或乙酯，主要用于交通燃料。生物柴油具有十六烷值高、燃烧稳定充分、环保、可再生等优点，性能优于石化柴油，使用过程中无需对原有柴油引擎、加油设备、储存设备和保养设备进行改动。作为国际公认的先进可再生清洁能源，世界生物柴油产业正在快速发展。2019年，我国柴油表观消费量约为1.5亿吨，按B5(即添加5%生物柴油)估算，国内生物柴油需求量可达750万吨左右，按此规模可减排CO2约1800-2800万吨；按照B10(即添加10%生物柴油)标准调合估算，国内生物柴油需求量可达1500万吨左右，可以减排CO2约3700-5500万吨。

发展利用生物柴油，对于降低CO2和颗粒物排放、治理大气污染具有重要意义，而且对于以餐厨废弃油脂(“地沟油”)为主要原料生产生物柴油的我国来说，发展生物柴油产业对杜绝“地沟油”回流餐桌、确保食品安全同样具有十分重要的意义。

三道“门槛”

阻碍生物柴油推广应用

然而，当前我国生物柴油产业规模仍然偏小，2019年产量仅占世界的3%；同时，出口占比较高，约占全国生物柴油产量的55%。生物柴油仍未全面进入成品油销售主渠道，推广应用落后于国际实践。导致生物柴油推广应用困难、难以在大气污染防治中充分发挥作用的原因是多方面的，从原料收集到终端销售、从政策配套到标准建设、从法律实施到管理体制，存在一系列系统性问题，亟待从全局角度加以系统解决。

首先，可追溯的废弃油脂收集监管体系有待建立。与欧盟等经济体以豆油、棕榈油、菜籽油等粮食作物和植物油为主要原料不同，我国生物柴油生产以废弃油脂为主要原料。由于“地沟油”等废弃油脂产生源头众多，餐饮企业、酒店宾馆、屠宰企业、肉类和皮革加工企业、行政企事业单位食堂以及居民家庭厨房等数量巨大、分布广泛，集中收集十分困难。《关于进一步加强“地沟油”治理工作的意见》(下称“国办30号文”)明确要求“建立健全追溯体系”，如果没有配套的政策、技术设备以及处置企业，很难实现废弃油脂集中收集、集中处理、全过程可追溯管理，致使大量废弃油脂资源不清、去向不明，难以保障大气污染治理所需生物柴油的原料供应。当前，我国除少数城市有比较完善的废弃油脂收集体系外，大部分城市和地区废弃油脂收集体系建设进展较慢，亟待加大落实国办30号文的力度，加快建立安全透明、全程监控、可追溯的废弃油脂收集管理体系。

其次，政策法规与标准体系有待完善。根据国际经验，对生物柴油等先进生物燃料的支持政策主要有直接支持和间接支持两种。直接支持包括强制添加、财政补贴、税收减免、政府采购、建造基础设施等；间接支持包括对技术研发支持、创造良好的应用环境，特别是利用CO2减排、细颗粒物治理、碳市场交易机制等政策提升石化柴油使用成本与生物柴油成本的比例。

在中央政府层面，我国先后出台了生物柴油免征消费税和增值税即征即退等优惠政策、B5国家强制标准，但在执行过程中存在一些问题。我国废弃油脂可以作为工业级混合油出口，既享受《资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录》规定的增值税70%即征即退，又享受13%的出口退税，而生物柴油出口退税税率为零。给予废弃油脂出口退税导致废弃油脂大量出口，国内价格飞涨，生物柴油发展举步维艰。一方面国内生物柴油原料得不到保障，另一方面把碳减排效益拱手让与欧盟等其他经济体，带来碳减排方面的被动。

在地方政府层面，上海市出台了地方性法规和相关扶持政策，对B5生物柴油加油站、水上加油站以及经相关部门认可的内部加油站给予调配销售企业补贴，最高不超过每升0.24元；当0号柴油批发价低于6000元/吨时，实行应急托底保障补贴。上海市的经验值得总结与推广。

在标准方面，我国仅制定了B5柴油标准，缺少B10、B20、B30等其他添加比例的生物柴油标准，且B5柴油标准没有与国VI柴油标准质量指标完全对应。政策与标准的不配套，导致石化企业执行B5柴油强制标准的动力不足，成为制约废弃油脂资源再利用、治理大气污染的瓶颈。

再次，统一高效的工作协调机制有待建立。《可再生能源法》对生物柴油作了有关规定，但其后没有制定实施细则，没有设立强制性的生物柴油添加量化指标和实施时限，也没有对生物柴油原料保障明确强制性措施，特别是没有对建立统一高效的工作协调机制，导致责任不清、定位不准，因此“‘地沟油’治理-生物柴油-大气污染防治”产业链各环节任务分工难以落实。餐厨废弃物资源化利用和无害化处理试点城市的废弃油脂、公安部门查扣的涉案废弃油脂等缺乏规范进入生物柴油行业的具体措施。禁止废弃油脂进入饲料油的相关政策，也因缺乏相应的执法力量而难以执行。在《成品油价格管理办法》中，只纳入了乙醇汽油，而没有纳入生物柴油，成为生物柴油进入成品油销售主渠道的一个障碍。尽管《可再生能源法》对生物柴油产业的主管部门作了相关规定，但由于“‘地沟油’治理-生物柴油-大气污染治理”涉及面广、部门多，只有建立统一高效的工作协调机制才能实现《可再生能源法》的目的，切实发挥生物柴油在“地沟油”治理和大气污染防治中的重要作用。

建立全产业链协同机制

刻不容缓

今年9月，我国二氧化碳排放“力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”目标确定。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二O三五年远景目标的建议》也明确提出，要“推动能源清洁低碳安全高效利用”“加强细颗粒物和臭氧协同控制，基本消除重污染天气”“推进垃圾分类和减量化、资源化”。建立“‘地沟油’治理-生物柴油产业-大气污染防治”全产业链协同机制，减少CO2与细颗粒物排放，消除“地沟油”冲击食品安全，刻不容缓。

一要制定实施生物柴油推广应用实施细则。在《可再生能源法》框架下，制定实施生物柴油推广应用实施细则，以法规或规章形式明确规定石化柴油中生物柴油添加比例、实施时限、原料保障、销售供应、工作机制、责任奖惩、监督管理等内容。

建议至2025年，B5标准得以全面落实，车用柴油的生物柴油添加比例至少达到5%，废弃油脂年收集量达到500万吨；至2030年B10标准全面实施，车用柴油的生物柴油添加比例至少达到10%，废弃油脂基本实现全部收集。

二要健全政策与标准体系。完善资源综合利用产品增值税优惠政策，调整工业级混合油出口退税率为0，将生物柴油享受的增值税70%即征即退调整为100%即征即退；将生物柴油纳入《全国碳排放权交易管理办法(试行)》和《全国碳排放权登记交易结算管理办法(试行)》，与国际碳交易接轨；修改成品油价格管理办法，推动生物柴油进入成品油销售主渠道。

借鉴上海市经验，综合考虑餐厨垃圾收集、处理、生物柴油生产、石化企业混配及销售等各个环节的成本和相关费用，科学设计适合不同地区的生物柴油价格机制，特别是在废弃油脂原料保障、柴油终端销售环节进行符合实际的科学设计，制定补贴和税收、进出口等政策，充分利用大数据、互联网、区块链等现代信息通信技术，建立安全透明、全程监控、可追溯的废弃油脂管理体系，确保生物柴油原料足、供得上、用得起，使市场各参与主体均能获得利益。

同时，鼓励车用柴油B10、B20、B30以及生物柴油B100、脂肪酸酯型柴油抗磨剂等团体标准、国家标准的编制和推广使用，研究启动B5柴油标准的修订工作，与石化柴油在质量指标上完全对应，确保B5柴油在全国范围内通用。

三要建立统一高效的工作协调机制。以形成“‘地沟油’治理-生物柴油产业-大气污染防治”完整的产业链供应链为目的，建立由国务院有关部委牵头、相关部门参加的统一高效工作协调机制，以问题为导向，加强顶层设计，编制专题规划，制定工作方案，统筹推进“地沟油”治理、生物柴油产业发展、大气污染防治等各环节工作，形成强大工作合力。

地方政府层面，要建立由省政府有关厅局牵头、相关部门参加的工作协调机制。打击“地沟油”进入食用油、饲料油等违法犯罪行为，规范废弃油脂进入生物柴油生产企业；加强产品质量监测，与成品油销售公司合作，推动生物柴油进入加油站系统。重点推进京津冀、云南昆明、陕西西安、河南邓州等地区和城市“地沟油”治理、生物柴油产业发展和大气污染防治。

同时，委托第三方机构建设“‘地沟油’治理-生物柴油-大气污染防治”平台，开展行业调研，进行政策法规研究，建立废弃油脂、生物柴油运行监测系统，编制行业标准，加强行业自律，开展国际交流，促进技术和行业进步，发挥桥梁纽带作用。

四要建立生物柴油推广应用考核机制。将生物柴油推广应用指标完成情况纳入各地区(行业)经济社会发展综合评价体系和干部考核体系。综合考虑“地沟油”治理、CO2减排，科学设定考核评价指标，充分调动各地区各部门积极性，形成发展生物柴油产业、推进大气污染治理的强大合力。