三级财政体制「省以下财政体制迎改革：明确收入划分、强化基层“三保”」

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省以下财政体制是政府间财政关系制度的组成部分，承担着推动地方经济社会发展、保障和改善民生以及落实基层“三保”的任务。与其重要性相比，近些年一些地区省以下财政体制改革相对滞后，部分地区出现基层财力保障薄弱等问题。

6月13日，国务院办公厅对外公布《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》，提出五方面、18条改革措施。

一位接近财政部人士向新京报记者表示，省以下财政体制改革很早便被纳入深改委重点改革任务，前后研究制定措施历时约一年终于公布。省以下财政体制由各地确定，《指导意见》主要提出一些方向性、思路性的内容，促进大家规范，但是由于各地情况不同，也需要因地制宜，因此后面各省份还会有细化措施。

记者梳理发现，这是自2002年底国务院对省以下财政体制提出指导性意见后的又一次调整，进一步理顺省以下政府间财政关系，在权责配置、收入划分、财力分布、基层保障等方面加以明确。

改革滞后 18条措施突出“稳”字当头

根据我国财政体制，省以下财政体制由各省、自治区、直辖市人民政府确定。作为中央与地方财政关系的延伸，其改革的步伐和方向也相应地比照推进。

比如，1994年起中央对地方实行分税制后，各地也比照中央对省的分税制框架，在进一步明晰省以下各级政府事权的基础上，陆续实行了分税制财政体制。2002年，全国大部分地区又根据所得税收入分享改革的要求，对省以下财政体制进行了一次调整，取消按企业隶属关系分享所得税收入的做法。2002年底，国务院印发文件，专门针对省以下财政体制的调整和完善提出指导性意见，省以下政府间的财政关系有所规范。

十八大以来，中央与地方财政事权和支出责任划分改革向纵深推进，中央与地方收入划分进一步理顺，但省以下的财政体制改革却出现滞后，问题逐渐暴露。

财政部有关负责人表示，目前，省以下财政体制还存在财政事权和支出责任划分不尽合理、收入划分和省以下转移支付不够规范、部分地区基层财力保障较为薄弱、基本公共服务均等化程度有待提升等问题。

针对上述问题，《指导意见》提出五方面、18条改革措施。改革的重点首先是清晰界定省以下财政事权和支出责任，即事情由哪一级政府来干，钱就相应由哪一级政府来花；其次是收入划分，即地方税费收入在各级政府间的划分；再次是转移支付资金的分配，即在事钱分清后，对仍有缺口的通过转移支付弥补，均衡区域间财力。

财政部有关负责人强调，财政体制改革涉及各方面的利益关系调整，对经济社会发展影响广泛深远，牵一发而动全身。必须坚持稳字当头、稳中求进，在确保稳定的前提下推进改革，保持财政体制连贯性和政策连续性。

适度增强省级财政事权和调控能力

前述负责人表示，省以下财政体制改革坚持省负总责，同时鼓励各地区因地制宜采取差异化措施，制定实施符合实际、管用有效的制度。

大体上看，财政无外乎支出和收入两部分。从《指导意见》提出的改革方向看，支出跟着事权走，收入则按照税种属性划分。

这样的划分原则与此前保持一致，但是在事权划分和收入划分上，财政部有关负责人都谈到，要适度强化省级财政事权，以及适度增强省级调控能力。

支出方面，省以下财政事权被大体划分为，需要跨区域统筹协调或外部性较强的事务，适度强化省级责任；直接面向基层的，如基本公共服务等，明确为市县级财政事权。事权分清后，支出责任也相应明确。

省级财政事权适度增强，相应支出也会增加，因此在收入分享上也会有所倾斜。

收入分享方式上，前述负责人就表示，要适度增强省级调控能力。这包括基层“三保”压力较大的地区以及区域间人均支出差距较大的地区，逐步提高省级收入分享比例，增强省级统筹调控能力；省级可适度分享资源税收入；合理分配省级集中的收入增量，用于对下级转移支付等。

规范收入划分 电力等行业上缴税费有单独规定

整体上看，收入的划分依然按照税种属性，大体明确为税基流动性强、区域间分布不均、年度间收入波动较大的税收收入作为省级收入或由省级分享较高比例；税基较为稳定、地域属性明显的税收收入作为市县级收入或由市县级分享较高比例。

财政部有关负责人解释，这样安排是为了让各级政府都能够获得稳定的收入。省级财政抵御风险冲击能力较强，且担负着调控和均衡区域间财力的职能，因此前述中“不够稳定”的收入给省级财政；市县收入盘子相对较小，消纳收入波动的能力较弱，“更为稳定”的收入留给市县。

值得注意的是，《指导意见》对金融、电力、石油、铁路、高速公路等行业作了单独规定，成为本次改革的一大亮点。由于这些行业缴纳税费高，且跨区域经营，如果收入全部留给企业注册地，会加剧区域间收入差距。因此，上述行业的税费收入可作为省级收入，也可在相关市县间合理分配。

《指导意见》还提到，逐步减少直至取消按企业隶属关系划分收入。实际上，2002年所得税收入分享改革后，大部分地区已经取消了这一做法，但有个别地方仍然延续。由于这种做法容易造成地方政府为保护税源而干预市场主体的经营行为，此次《指导意见》再次加以明确。

此外，此次改革还对“建设全国统一大市场”的相关政策进行了回应。《指导意见》提出，逐步清理不当干预市场和与税费收入相挂钩的补贴或返还政策。财政部有关负责人表示，这是从财政体制角度提出的具体改革措施，有利于抑制地方出台不当干预市场的政策，避免产生招商引资政策恶性竞争，破坏公平有序竞争的市场环境。

压实基层“三保” “省直管县”或进一步扩围

《指导意见》单列一条强调“三保”，将“三保”的职责分工明确为：县级为主、市级帮扶、省级兜底、中央激励，提出建立县级财力长效保障机制。

“三保”即保基本民生、保工资、保运转。经济下行叠加疫情冲击，近一段时间县级财政压力十分突出，如何确保“三保”不出问题尤其紧迫。

转移支付是“三保”资金的一项重要来源。《指导意见》要求，在转移支付资金安排和分配上，既合理保障，也厉行节约。一方面，结合实际逐步推动“三保”相关转移支付纳入省对下直达资金范围，做好“三保”风险防范和应急处置；另一方面，贯彻政府过紧日子要求，坚持勤俭节约。

财政部有关负责人强调，不该花的钱一分也不能花，防止将转移支付资金用于违规建设楼堂馆所、搞政绩工程形象工程、铺张浪费肆意挥霍。

记者注意到，在5月30日召开的全国财政支持稳住经济大盘工作视频会议上，财政部部长刘昆也谈到，在当前关键时刻，要坚持将“三保”支出作为预算支出重点，各地要统筹中央转移支付资金和自有资金，加大对市县“三保”的转移支付力度，最大程度下沉财力。

保障县级财力方面，《指导意见》还提出，对区位优势不明显、经济发展潜力有限、财政较为困难的县，可纳入省直管范围或参照直管方式管理，加强省级对县级的财力支持。

所谓“省直管县”财政体制，是指省级财政直接管理地（市）级和县（市）级财政，减少财政管理层次，提高行政效率和资金使用效益。“省直管县”财政体制在一些地区已运行多年。根据此次《指导意见》，“省直管县” 将进一步扩围，方式也将优化。

新京报记者 姜慧梓

编辑 樊一婧 校对 李立军