行政强制拆除案件中要求赔偿的监督要点「行政强制拆除法律程序」

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张磊皮珈雨

在行政强制拆除案件中，当事人经常会一并提出行政赔偿的诉求，这时行政赔偿就成为检察监督的重点之一。行政强制拆除一般是确认之诉，主要从法定职权、认定事实、适用法律、程序合法、有无明显不当等方面进行审查，注意审查行政强制行为是否目的正当、程序正当、给予权利保障。行政赔偿一般从行为主体、侵权行为、损害结果、因果关系等方面进行审查。行政强制行为违法是行政赔偿的前提，行政赔偿又是解决矛盾的主要途径。检察机关发挥“穿透式”行政检察监督职能，审慎稳妥处理行政强制拆除案件中的行政赔偿，既有利于监督处理行政强制拆除案件，也有利于解决群众的实体诉求，推动行政争议化解。

从目前情况看，此类案件尚存在一些模糊之处，比如在没有行政机关及其工作人员自认的情况下强制拆除行为主体应如何确认，强制拆除违法建筑时损坏建筑内的物品是否应予赔偿，损害结果举证责任应如何分配等。笔者通过对最高人民法院发布的指导案例及中国裁判文书网上相关案例进行分析，结合检察监督工作实际，就行政强制拆除案件中行政赔偿的监督审查重点总结如下：

关于行为主体的审查重点。行为主体，即具体实施侵权行为的是否是行政机关及其工作人员。行政强制法第13条规定，只有法律才能设定行政强制执行。“法无授权即禁止”，不是所有的行政机关都拥有行政强制拆除权。检察机关在审查案件过程中首先需注意案涉行政主体是否正确，并区分以下三种情形加以处理：

第一，在没有行政机关及其工作人员自认的情况下，只要被诉行政机关在法律上或者事实上具有作出该行为的较大可能性，在立案环节即可先予认可被告适格，立案后由审判部门审查。在张吉江诉山东省济南市历城区政府行政强制案中，因地上物的清除、安置等工作均由华山街道指挥部负责具体实施，且街道办作为派出机关，属于依法享有行政职权、独立对外承担法律责任的行政主体，最高法认定本案的适格被告应当是华山街道办，而不应是历城区政府。

第二，被县区政府责令实施强拆的具有独立的强制执行权部门，具备被告主体资格。在四川省雅安市名山区郭家庄茶家乐因诉雅安市名山区政府、名山区国土局、名山区住建局房屋行政强制确认违法案中，名山区政府依据城乡规划法第68条规定确定名山区住建局实施强制拆除，名山区住建局依法享有独立的城乡规划行政强制执行权，对于强制拆除行为的法律后果应由名山区住建局独立承担。

第三，受行政机关委托行使职权的组织一般不是适格被告。在蒋清元、李淑秀诉湖南省东安县政府强制拆除甲鱼养殖场及行政赔偿案中，东安县政府责成东安县住建局强制拆除违法建筑，综合执法队受东安县住建局委托实施强制拆除行为。但综合执法队不是行政主体，不能成为适格被告，对外承担法律责任的应当是东安县住建局。

关于侵权行为的审查重点。侵权行为指行政机关及其工作人员是否违反法律规定，实施了侵害公民、法人或者其他组织合法权益的职务行为。检察机关在审查过程中尤其应注意行政强制拆除实施过程中行政机关应尽到的以下两个义务：

其一，行政强制拆除应恪守适当性原则。行政强制法第5条规定：“行政强制的设定和实施，应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。”在行政强制实施过程中应遵循适当性原则，强制拆除的对象是违法建筑本身，但组成建筑物的建筑材料及建筑内的物品，则属于当事人的合法财产。最高人民法院在张文胜诉沈阳市于洪区政府行政赔偿案，郭桂军诉北京市朝阳区政府行政复议案中均引用了这一原则。

其二，在行政强制拆除时行政机关应当尽到审慎注意义务。如依法通知当事人取走违法建筑内的财物，在当事人未取走的情况下采取公证、见证等方式，清点造册、制作现场笔录，妥善保管并及时移交。同时，进行拍照、录像，保证取证完整性等。在沙明保等诉马鞍山市花山区政府房屋强制拆除行政赔偿案，陈选金诉临武县政府、临武县城市管理行政执法局强制拆除行为违法及行政赔偿案中，均体现了这一原则。

关于损害结果的审查重点。损害结果，即行为主体的职务违法行为是否造成了客观后果。检察机关在审查案件过程中尤其需要注意损害结果举证责任分配和金额的审查。

在损害结果举证责任分配方面，一般情况下，国家赔偿法采用“谁主张，谁举证”原则，该法第15条第1款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。在特定情况下，举证责任发生转移。行政诉讼法第38条第2款规定：“在行政赔偿、补偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”

在损害结果金额的确定方面，需要关注以下要点：1.赔偿范围限于直接损失。国家赔偿法第36条第8项规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”2.需要鉴定的情形。行政诉讼法解释第47条第2款规定：“对于各方主张损失的价值无法认定的，应当由负有举证责任一方当事人申请鉴定，但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时依法应当评估或者鉴定的除外；负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的，由其承担不利的法律后果。”3.利息的计算标准。国家赔偿法第36条第7项规定：“返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息。”《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》第15条第1款规定，国家赔偿法第36条第7项规定的银行同期存款利息，以作出生效赔偿决定时中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率计算，不计算复利。按照上述规定，赔偿金应当以作出生效赔偿决定时中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率作为计付利息的标准。

关于因果关系的审查重点。因果关系，即行为主体所为职务行为与损害结果之间是否具有关联性。在涉及多个行政行为时，判断行政赔偿因果关系，要分析具体是哪个侵权行为与损害结果存在内在联系，进而明确起诉基础。在张延伟诉河南省临颍县政府、河南省临颍县住房和城乡规划建设委员会行政赔偿一案中，涉案养鸡场先后涉及三个行政行为，即临颍县住建委作出的《限期拆除决定书》，临颍县政府作出的《强制拆除违法建筑决定书》和临颍县政府的强制拆除行为。后经诉讼，《限期拆除决定书》和强制拆除行为分别被撤销、确认违法。《限期拆除决定书》以及强制拆除行为哪个是行政赔偿之“因”？撤销《限期拆除决定书》，说明涉案养鸡场不属于应予拆除的违法建筑，认可了养鸡场的合法性，而强制拆除行为的依据是限期拆除决定，限期拆除决定与养鸡场被强制拆除之间具有内在联系，也就是说对损害结果起到实质作用的是限期拆除决定，不能以强制拆除行为被确认违法就否定限期拆除决定与养鸡场被强制拆除之间的因果关系。以《限期拆除决定书》被撤销为基础提起行政赔偿诉讼，符合行政赔偿诉讼的起诉条件。

（作者单位：吉林省四平市人民检察院）