高标准农田建设现状与对策分析「高标准基本农田建设」

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高标准农田建设现状与对策

摘要：为科学布局、加快推进、规范实施、高效利用高标准农田建设，通过多点实地调查、群众座谈、专家咨询、政策研读等工作，分析我市现状、问题，提出对策和建议。

xxxx市位xxxx，东经xxxx—xxxx和北纬xxxx—xxxx之间，东以xxxx和xxxx为界，西以xxxx及xxxx界，南至xxxx主脊，北临xxxx和xxxx，辖境东西长约xxxx公里，南北宽约xxxx公里。辖xxxx区xxxx县，根据第xxxx次全国人口普查结果显示，截至xxxx年年末全市常住人口xxxx万人，城镇人口xxxx万人，农村人口xxxx万人。

一、高标准农田建设现状

（一）已建项目概况。

1.全市耕地地力及种植结构。全市xxxx区xxxx县，总面积xxxx平方公里，耕地面积xxxx公顷，其中xxxx区xxxx公顷，其它地貌面积较少。土壤分布形成南北两个差异明显的区域，北部的xxxx平原以xxxx土、xxxx土为代表，南部的xxxx地以xxxx壤、xxxx为代表。据1980～1986年土壤普查，全市有xxxx个土类，xxxx个土壤亚类，xxxx个土属，土壤种类繁多。全市农用地面积xxxx公顷，作物种植以粮食、蔬菜、瓜果、苗木为主。xxxx年，预计全市夏粮播种面积xxxx万亩，夏粮总产xxxx万吨，亩产xxxx公斤；秋粮播种面积xxxx万亩，秋粮总产xxxx万吨，亩产xxxx公斤；蔬菜种植面积为xxxx万亩，蔬菜产量为xxxx万吨，平均亩产xxxx公斤；园林水果种植面积xxxx万亩，园林水果产量xxxx万吨。

2.已建成项目规模和分布。xxxx颁布的《xxxx高标准农田建设规划》，我市xxxx年底建成高标准农田xxxx万亩。自xxxx年xxxx省开展高标准农田建设以来，随着各区县的逐步实施，在提高项目区社会经济效益同时，生态环境也得到了改善。

截至目前，xxxx市已建成高标准农田xxxx万亩，累计投资xxxx万元。其中xxxxxxxx万亩，xxxx区xxxx万亩、xxxx区xxxx万亩、xxxxxxxx万亩、xxxx万亩、xxxx万亩、xxxx万亩、xxxx万亩、xxxx万亩。特别是“十二五”、“十三五”以来，在中央和省级的政策支持和引导下，高标准农田建设大力发展，仅“十三五”期间，全市建成高标准农田xxxx万亩。这些项目的实施，极大地加强了农业基础设施，有力地提高了农业综合生产能力和抗御自然灾害的能力，促进了现代农业的发展和农民增收，为脱贫攻坚奠定了坚实的基础。

3.农田建设项目主要工程类别。目前，全市实施的农田建设项目主要有：高标准农田建设、中低产田改造项目、土地平整与复垦、节水灌溉、灌区改造、抗旱水源等项目。以上项目以加强和改造农田基础设施为重点，增加农业产量，提高农民收入。

（二）工作体制及经费情况。

xxxx年xxxx月机构改革时，政府改革方案中将水务部门的农田水利建设项目、发展和改革委员会的农业投资项目、国土资源局的农田整治项目交由农业农村局承担项目建设及管理，随后，各区县按照改革方案，由区县编办和有关部门进行了相应职能划转。

县级财政部门按照单位人员编制核实下拨办公经费，仅用于单位日常工作费用的支出，无专门开展此项工作的经费。项目建设产生的费用基本按照国家财政部令第（xxxx）号《国家农业综合开发资金和项目管理办法》，在项目申报时进行申请列支并支出。

（三）工程管护责任落实及运行管理。

按照项目建设要求，在工程竣工完成后，各区县对项目进行验收，并按照“谁受益，谁使用，谁管护”的原则进行资产移交，将项目的管护权力交由镇、村级实施，负责工程设施的保值增值。村级也基本落实人员进行灌溉管理。由于人员管护报酬低，管护制度执行不力，日常监管措施不严，管护人员在平时基本上不对工程设施进行维护，在抗旱时间只进行灌溉管理，致使部分工程设施带病运行甚至不能运行，影响农作物产量。

农业节水灌溉情况。xxxx市水资源总量多年平均xxxx亿m³，人均xxxxm³。“十三五”时期，全市共新增农业节水灌溉面积xxxx万亩。每年度新增农业节水灌溉面积情况为：xxxx年xxxx万亩、xxxx年xxxx万亩、xxxx年xxxx万亩。主要做法和模式：积极推广旱作节水补灌技术，实施农业高效节水灌溉，引导群众发展节水灌溉，减少用水量。

（五）农田水毁受灾情况及排涝措施。根据调研情况，xxxx年xxxx月以来，xxxx市及各区县“秋淋”比往年偏早xxxx天开始，全市平均降水量xxxx毫米，较历年同期偏多xxxx倍，连续降雨天气造成农田土壤水分饱和，部分农田出现积水现象，给区县“秋收”、“秋播”及当前其他农业生产活动带来了较大影响。截至xxxx月底，全市农作物受淹xxxx万亩，目前，仍有积水面积xxxx万亩；水毁农田及农田设施xxxx万亩，其中，xxxx县最为严重，水毁农田xxxx万亩，导致耕作土层冲刷剥离，道路、渠道、机井等设施冲毁；xxxx区受灾面积达xxxx万亩，经过多次排涝排洪后，仍有xxxx亩农田受损；xxxx区受灾面积xxxx万亩；xxxx区受灾面积xxxx万亩，xxxx万亩农作物积水严重，水深最高达xxxx米以上；xxxx区受灾面积xxxx万亩。

具体排涝措施：1.第一时间排水自救。一是xxxx农业农村部门积极筹集水泵等排水设备，组织农户对积水较少的农田进行机械排水作业。二是依据地势开沟引水到渭河，进行排涝。

2.优化高标准农田设计方案，提升抵御自然灾害能力。根据现有农田条件和发展方向，瞄准“灌排设施配套、土地平整肥沃、田间道路畅通、农田林网健全、生产方式先进、产业效益较高”的目标，进一步强化项目设计中的水系建设、灌排设施等整体规划意识，提升抵御自然灾害的能力，做好xxxx高标准农田设计规划。

3.加强农机作业能力，提高机械化水平。坚持成片建设，着力提高地力，达到田网、渠网、路网“三网”配套，实现农田排灌能力、土壤培肥能力、农机作业能力“三力”提升，全面提升土地产出率、资源利用率和劳动生产率，推动农业现代化建设，为确保粮食安全，增加农民收入，促进农村经济发展奠定坚实基础。

4.实施清淤疏浚，确保排水畅通。与水务部门加强沟通，对排水系统进行系统清淤疏浚，按照淤堵、公路穿越、村庄过境等因素，分级递进原则，完成主干沟道原断面恢复，从而满足农田渍涝的排放任务。下一步对排水沟道进行提标改造，在保障粮食安全群众生产生活的前提下，做到河畅、水清、生态优，提升改善乡村小气候环境。

5.持续宣传教育，提高群众意识。通过各种方式加大对群众的宣传教育力度，引导群众树立主人翁意识，保护排水沟、渠，禁止倾倒垃圾既能提升农村人居环境，又能保证农作物的安全，还能提高群众的经济收入水平。

6.支持行政村组建抢险排涝队伍。排涝任务大的村组应根据自身情况建立专门的抢险排涝队伍，明确职责和任务，加强技术培训和实战演练，保证关键时刻拉得出、抢得上、守得住；同时，各级水利部门应派技术人员深入基层，具体指导农田排涝工作。

二、存在的问题及原因分析

（一）工作体制中存在的问题。机构划转后，体制机制建设未能跟上发展进度，由于各部门对原来已建的项目资料未进行移交，市、县农业农村局在项目申报时还存在底子不清，数据不准确的现象，影响了工作的规范性和任务进度；工作体制、机制有待于进一步改进提升。

（二）现行高标准农田建设项目投资标准较低。目前项目资金主要依靠中央、省级财政投入，无法满足实际建设发展需要。亩均投入水平不高。由于高标准农田建设面积较大，当前亩均投资标准不高。xxxx年、xxxx年和xxxx年中央财政分别安排高标准农田建设补助资金xxxx万元、xxxx万元和xxxx万元，用于规划建设xxxx万亩高标准农田，亩均投资约为xxxx元。据专家测算，要建设适应现代农业发展需求的永久性高标准农田，平原地区亩均投资至少需xxxx元左右，缺口较大。

（三）高标准基本农田建设过程存在的问题。

1.立项阶段。应遵循xxxx市国土空间规划，此规划是国土空间开发与保护的行动指南，对高标准农田建设专项规划和详细规划起指导和约束作用。由于此规划尚未公开，目前，xxxx市高标准农田项目选址主要是建设单位自主筛选，筛选的基础资料主要包括“耕地质量分等定级”“区县国土资源志”，由于资料相对滞后，土地利用类型又随年改变，建设单位在招标项目选址存在一定的主观性。

2.设计阶段。普遍而言，农村田块相对破碎分散，不利于集中管理，设计部门单从单项工程入手，分析设计阶段存在的问题。如土地平整，xxxx处于xxxx，从地形坡度和耕地质量而言，都属于适耕农做区，但各区县实际地形而言，都属于“大平小不平”，土地承包到个人，土地平整难度加大。在考虑管线铺设时，只考虑顺地形铺设，便利灌溉，但对细节问题考虑少，设备安全使用寿命无法有效保证；在灌溉与排水工程，高压线路和变压器受到电力部门的管制影响较大。xxxx市范围内高标项目在因地制宜选取水源的，都采取了地下水灌溉的方式，满足农田作物集中用水的需求，目前大多数机井取水层都包含了多个含水层，xxxx县xxxx镇井深xxxx米以上 ，xxxx县xxxx井深xxxx米左右，xxxx等地下水相当丰富的区县井深也在xxxx到xxxx米不等。目前在设计过程中，井深基本结合旧井深度考虑，但因受地下水位逐年下降影响，机井在运行xxxx年后，部分机井目已出现吊空，形成干井，甚或报废。xxxx年前后实施的项目区，受项目区农作物布局影响，单眼机井设计面积控制在xxxx亩左右，项目实施完成后，大部分群众进行了农作物种植结构调整，原有灌溉设施已不能满足灌溉需求。在项目设计时，因受上图入库限制，该区域已不能再次进行申报、建设，在抗旱时节，灌溉矛盾日益凸显。

施工阶段，施工阶段存在的主要问题，一是建设单位监督力度不够；二是设计单位前期作业时，存在不细致、不严谨；三是监理单位隐瞒包庇普遍；四是项目竣工验收不严格，未严格进行工程质量检验，工程使用寿命不能得到保证；五是村民农作物长期占用村道、渠沟两侧等基本公共区域，工程施工和农作物生长期存在冲突，影响工程进度；六是村民绿化配套观念淡薄，种植防护林，选种不严谨，存在胁地情况，阻碍较大。

（四）高标准基本农田建设后期存在问题。

1.重建设轻管理。政府投资惠民项目普遍存在的问题是重建设轻管理，导致项目在实际投产使用后，实际使用年限远远低于设计服务年限。镇村两级在项目申报时能够积极主动，在项目建设完成后，对项目管护重视程度不够，只是简单地指定人员进行了管理，没有静下心来细致研讨制度及措施；管护人员工作责任心不强，服务群众意识不够，不能够在灌溉结束时细致排查工程存在的隐患，导致工程设施有时“带病”运行，小隐患造成大问题；项目建设单位由于经费限制，后期调查研究少，接到村级问题反映才进行摸排处理、指导；加之村级经济基础薄弱，对损坏的设备不能及时维修，导致工程设施不能及时发挥其应有效益。

2.排涝能力不足。①沟渠配套体系不完善。一是沟渠排水不畅。一些斗农沟由于长时间没有治理，淤积比较严重，有的甚至是断头沟；农民为方便生产在沟上填堵路坝，影响田间排水。二是桥涵等建筑物缺口较大，配套率低。三是排水体系被打乱。近年来，随着经济的发展，国、省公路干线和高速路的相继建设，农村村镇建设的快速发展，打乱了原有的排水体系，大量排水沟被垃圾、杂物填平或堵塞，遇涝积水不能顺利排出。四是全市还没有专门的排水泵站。我市排水体系全部为自流排水，还没有建设专门的抽水排水区。

②缺少排涝工程规划。从中国干湿地区分布图来看，xxxx年降雨量400mm，属于xxxx和xxxx地区，xxxx还没有出台专门的关于农田排涝方面的治理规划及针对面上农田排涝方面的应急预案，各级xxxx也没有这方面的资金投入。随着xxxx森林覆盖大幅提升和xxxx的生态恢复，“雨线”不断越过xxxx，根据“xxxx”统计数据，xxxx年xxxxmm的年降雨量这样，就造成了治理无序，遇涝无策，哪儿涝治哪儿，排涝工作比较盲目性的局面。

3.除涝工程标准低。一是部分排水沟的断面达不到排水要求，斗农桥涵数量达不到配套标准，达不到xxxx年一遇的除涝标准。二是一些排水沟多年失于疏浚，淤堵严重，影响了排水速度。三是还有相当一部分低洼易涝地未得到治理，边远地区还存在治理死角，这些农田的排涝标准更低。

4.电力配套不足。目前高标准农田建设中，特别是井灌区，由于增加机井，原有变压器大部分不能满足抗旱需求。据电力部门测算，1台50KV 变压器配套齐全安装完成后需要xxxx万元 ，1千米高压线路架设完成费用大约在xxxx万元左右。受资金限制，大部分机井共用一台变压器或变压器超负荷运行的情况普遍存在。通过对xxxx年以前部分项目调查，因变压器容量不足，机井灌溉时不能同步运行者达到xxxx%以上，导致灌溉延误，造成作物减产。

5.田间道路不畅。农田内田间道路多为泥结石路面或砂石硬化路面，路面质量差，凹凸不平，断“头”路多，达不到“路相通”要求。农田内生产道路间隔多为xxxx米至xxxx米之间，宽度仅为xxxx米左右，每到雨雪天气，难进难出，农田作物生产条件差，收获季节，农业机械生产、运输不便，制约高效农业的进一步发展。工程设计基本上只对骨架道路进行设计，改造提升，但由于受亩均投资限制，数量少，“方田”格局不明显，与高标准农田要求有差距，也远远不能满足群众生产实际需求。

（五）节水灌溉中存在的问题。目前大田作物农业节水灌溉设施主要是政府投入，灌溉方式以渠灌和管道灌为主，而节水节肥效果更好的喷灌和滴灌应用较少。滴灌、喷灌等节水灌溉方式在经济作物上应用相对较多，但多以成本较低的喷灌带应用为主，将灌溉与施肥相结合的水肥一体化应用较少。水肥一体化设备一般每亩需一次性投入xxxx元，对于农民来说费用相对较高，目前还难以承受。另一方面，由于水肥一体化前期投入具有面积越大，每亩投入成本越低的特点，xxxx土地集约化经营程度低也是限制其发展的重要原因。

三、对策及建议

针对以上问题，结合国家相关法律法规，总结群众意见，提出如下建议。

（一）统筹协调项目立项。在项目立项之前，建设单位要汇总本区县的各项基础资料，对农用地整治潜力进行分析，对项目区进行优化比对，保证投资效益最大化。不同单项工程，涉及到相应的政府部门，从数据共享、资金整合、信息互通、相互配合四个层面，要求各部门统筹协调有序开展各项工作，可由上一级政府主管部门加强沟通协调，或者直接授权建设单位，以保证各部门，如电力、水务、xxxx等部门形成合力，确保项目区的实效性和可行性。各xxxx成立农田建设领导小组，设在农业农村局，领导小组组长由xxxx部门主管xxxx的xxxx担任，xxxx、xxxxxxxx、xxxx、xxxx等相关部门负责人为成员，共同负责、研讨、商定项目相关事宜，确保机构健全、项目实施顺畅。

1.配足项目建设资金，确保“高标准”农田真正成为高标准农田。

目前，xxxx市各xxxx下达的高标准农田建设亩均投资仅xxxx元左右，工程建设达不到“灌排设施配套、土地平整肥沃、田间道路畅通、农田林网健全、科技先进实用、优质高产高效”的高标准农田建设要求。据测算，方田格局按照xxxx计算，道路宽度按照xxxx米计算，千亩耕地内需建设道路xxxx，扣除交通部门已建水泥硬化路面及原有公路xxxx%左右，需修建道路xxxx m2，水泥硬化路面每平方米按照xxxx元计算，仅田间道路一项，每千亩需投资xxxx万元。现今，在田间道路措施中，各区县道路修建仅仅对群众最迫切、最重要的骨架道路进行了修建，达不到田间道路通畅的要求。在变压器配套建设中，只对新打机井进行了配套，原有机井电力不足的问题大部分没有解决，原有机井同步运行利用率不高。在建设内容方面，建议要配足建设资金，拟定高标准农田建设补助资金涵盖各项建设内容的基础上，每亩均投资xxxx元。

2.加强建后管护宣传，强化建后管护。

一是设立建后维修项目，确保工程设施正常运行。对于多年前实施的农田水利项目，因镇村经济基础薄弱，无力维修而导致工程设施瘫痪的，按照“村申请，镇审核，县复查”的原则，进行维修申报，xxxx部门审批；计划下达后，xxxx部门按照工程建设的相关程序进行建设，xxxx进行验收。二是加强建后管护宣传工作和管护人员培训。工程管护得好坏，直接涉及工程运行，影响群众受益。为此，xxxx部门应当高度重视建后管护工作，特别是村组作为工程建设的受益者，应积极研讨管护方案，制定严格管护制度，明确管护报酬，实行奖罚措施，落实专人，建立健全管护体系。建设单位积极开展建后管护宣传工作和管护人员培训，在每年应对已建项目区进行“回头看”，对问题工程设施指导村组及时修复，确保工程设施正常运行。使群众珍惜工程实施，爱惜工程设施，自觉维护工程设施，杜绝人为损坏，避免违章操作。

3.立足农业高质量发展，构建现代农业生产体系。

一是加强耕地保护，执行最严格的基本农田保护制度，严守耕地红线，严防乱占耕地行为。近年来随着产业结构调整、区域经济发展，区域特色产业发展迅猛。涌现了多种立县支柱产业，如xxxx种植面积已达xxxx万亩，苗木花卉种植面积已达xxxx万亩，蔬菜xxxx万亩，分别占xxxx域耕地面积的xxxx%、xxxx%、xxxx%；xxxx、xxxx种植面积xxxx万亩，占县域土地面积的xxxx%，xxxx%；xxxx区xxxx葡萄种植面积xxxx万亩，占县域土地面积的xxxx%，xxxx%；xxxx种植面积已达xxxx万亩，占县域土地面积的xxxx%，xxxx%；xxxx 种植面积xxxx万亩，占县域土地面积的xxxx%，占全区耕地面积的xxxx%。这些作物的种植大大地缩减了粮食种植面积。为了积极实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，持续守住耕地红地、持续保育耕地和土壤质量，建议加大粮食种植补贴力度。二是将高标准农田建设与土地承包经营权流转结合起来。针对田块破碎的问题，有必要结合土地承包经营权流转，使田块连片，以促进农业规模化，产业集群化，同时，规模实施耕地质量保护与提升，持续推广秸秆还田、恢复绿肥种植、增施有机肥等措施，提升片区土壤肥力，确保土壤质量，减少耕地撂荒。三是立足产业发展，补齐基础设施短板。按照“填平补齐、缺什么补什么、避免重复建设”的原则，以提质增效为目标，聚焦主导产业，补齐短板，完善配套基础设施，开展高标准农田建设，确保群众适时、适量灌溉，增加群众收益。

4.投资渠道单一，社会资本参与难。

《关于扎实推进高标准农田建设的意见》( xxxx[xxxx] xxxx号）指出“调动社会力量积极性，共同参与高标准农田建设和管护。各地可探索实行委托代建、特许经营和购买服务等方式，支持专业大户、家庭农场、农民合作社和农业企业等新型经营主体和工商资本投资建设高标准农田”。目前实施的高标准农田建设项目基本为政府投入，在资金筹措上主要靠中央或省级财政专项资金。但由于高标准农田建设投资规模大、建设周期长、收益慢且不确定，而多数民营资本注重短期投资回报率，造成民营资本参与农田水利建设存有顾虑、态度谨慎、积极性不高，当前仍以政府投资为主。

5.多层监管保障工程质量。

坚持高标准农田高标准建设，确保工程质量，项目初期广泛征求意见、统一规划、科学布局、优化设计，严把规划设计关。xxxx、xxxx、xxxx三级落实专人负责，xxxx级部门加强现场指导和检查监督，施工期间每周巡查xxxx次。项目镇（街）安排专业人员全过程、全天候跟踪检查，督促进度、监督质量，对发现的问题，及时交办、协调处理。项目村要落实主体责任，及时协调各方矛盾，做到发现问题及时处理解决，扫清施工障碍。建立健全专业公司监理、业主单位监管、群众主动监督、纪检全程参与、第三方检测验收的管理体系，有效保障工程建设质量。对达不到进度和质量要求的项目，镇（街）党委政府主要领导要直接约谈相关责任人。

6.治理对策。

①因地制宜，编制全市除涝工程治理规划。一是做好普查，摸清家底。xxxx水利部门要认真进行xxxx次除涝工程现状普查，摸清现有工程现状，包括斗农沟的数量，淤积程度，桥涵的数量，损坏程度，需新建和维修的数量等相关基础数据，为制定规划打好基础。二是依据普查，做好规划。要在普查的基础上，xxxx水利主管部门以本级为单位把xxxx域内的低洼易涝地进行分区，并做好治理规划。规划要本着“集中连片，分期治理，整体推进”的原则，以疏挖斗农沟，修建桥涵，清理堵水路坝，打通排水通路为重点，力求建一片，成一片，发挥效益一片。

②多方筹资，确保除涝工程建设的投入。除涝工程建设是一项工程量大、范围广、较分散、投资大的工作，必须要有足够的建设资金作保障。目前，在不能完全依靠国家投资建设的情况下，要采取国家、地方、群众和社会资金共同参与的办法进行建设。通过积极争取国家项目资金，带动受益群众投资建设除涝工程的积极性，通过加快水利工程产权制度改革步伐，调动社会资金投入除涝工程建设。县乡政府每年也要拿出一定数量的资金给予补助。国家投一点，地方配一点，群众筹一点，社会资金参与一点，多渠道，多角度，多措施解决工程建设资金不足的问题。

③加快建设，建成满足排涝要求的排涝工程体系。一是要根据本市的气候条件，作物种植种类和耐涝能力、经济条件等因素合理确定修建农田排涝工程的建设标准。根据本市实际情况，五年一遇除涝标准即可涝足要求。二是要根据农田排涝工程规划，制定切实可行的年度实施计划，分期、分批按计划实施。三是要加强农田排涝工程建设的质量监督和管理，建成优质工程，效益工程，民心工程。

④强化措施，解决除涝工程的管理问题。一是要深化改革，对面上除涝工程实行拍卖、租赁、承包、股份合作等形式的产权制度改革，明晰所有权，落实使用权，放开经营权，盘活水利工程存量资产。以产权换资金，以存量换增量，以搞活调动管理者、经营者的积极性。二是要制定切实可行的工程管护制度，明确责、权、利，制定奖励惩罚措施，使管理好的有所得，管理差的有所畏。三是xxxx要落实一定数量的管护经费，并纳入财政预算，形成制度，走向规范。通过采取这些措施，使农田排涝工程有人建，有人管，充分发挥工程效益。