「中东社会与经济」能源转型背景下阿拉伯电力一体化的进展与阻碍

目前，区域电力一体化存在明显的不足：第一，机制化水平较低，马格里布电网与八国电网只能视为一种“浅层次一体化”（shallow integration），电力互联主要用于双边临时性的、一次性的电力互助，而非市场化的跨国贸易，也缺乏有效协调的多边机制。第二，现有互联规模有限。根据世界银行的统计，2019年阿拉伯地区的发电装机容量约为300吉瓦，而域内跨国电网的输电能力为15.8吉瓦，仅相当于前者的5.2%。第三，线路利用率低。2017年，马格里布电网、八国电网和海湾互联电网内部的跨境出口电量仅为各自区域发电量的1.2%、0.24%和0.3%，多数互联线路的利用率不超过10%。第四，新项目的开发往往比较缓慢。例如，“沙特—埃及”电力互联项目由沙特电力公司和埃及电力公司于2013年6月签约，但由于两国各自的原因、新冠肺炎疫情的影响，两国于2021年10月才完成项目建设的招标。

（二）新的倡议与行动

基于转型契机与区域现状，阿盟和海合会均致力于推动区域电力一体化走向更高水平。历经阿盟近十年的规划与撮合，2017年4月16日，阿盟16个成员国代表在阿盟电力部长理事会上签署了建设“泛阿拉伯电力市场”的合作备忘录，旨在促进各国电力市场及其法律基础的一体化。2018年，阿盟与世界银行合作，制定了阿拉伯电力一体化“四步走”计划（见图3），希望到2038年形成一个自由开放、功能齐全、标准互认的区域电力市场。2019年，15个成员国签署了泛阿拉伯电力市场的《总协定》，15国的电网资产所有者（asset owner）签署了《市场协定》，两个文件明确了市场目标、指导方针、治理机构框架、各国政府和商业行为体的权利义务等。在项目建设方面，阿盟希望优先促成系统间互联项目（如突尼斯—利比亚项目、埃及—沙特项目、伊拉克—科威特项目等），形成大区域电网的雏形，并为相关国家提供了规划方面的具体方案。总的来看，阿盟为区域电网的扩容开展了大量专业性工作，奠定了来之不易的共识基础与合作机制。海合会互联互通管理局响应阿盟的行动，寻求将邻近国家纳入海湾互联电网。例如，2019年11月，海合会互联互通管理局、埃及电力公司和约旦国家电力公司签署合作协议，就三方电力互联启动技术研究，初步目标是新建一条超过2,000千米的400千伏线路，将彼此连接起来，并为未来海湾国家的太阳能出口欧洲做好准备。

一些国家立足自身需求，促成具体项目从倡议走向规划、建设的阶段。埃及于2020年4月开始运营新建的“埃及—苏丹”联网项目，首次实现两国间电力互联，该项目跨度为169公里，现有输送容量为70兆瓦，两国希望通过二期工程延伸这条线路，将其输送容量提升至300兆瓦。2020年7月，埃及表示准备与苏丹、埃塞俄比亚磋商共建区域电网，“埃及此举意在突出其在埃塞复兴大坝电力对欧出口创收方面的枢纽地位，进而增加其在复兴大坝三方谈判中的筹码，推动达成共赢协议”。从地缘政治角度看，这的确是一次化解大坝纷争、激发区域电力效益的积极尝试。另外，埃及近年来还与约旦、叙利亚、伊拉克、塞浦路斯、希腊等国签署推进电力互联的谅解备忘录。约旦在其《2030年能源发展规划》中明确了拟建的联网项目，加强与叙利亚、伊拉克、埃及和沙特的电网互联，“约旦—伊拉克”项目、“约旦—沙特”项目在2020年均已完成可行性研究，进入招标准备阶段。伊拉克与科威特之间的联网项目从2019年9月启动，在很短时间内完成了从协议签署到建设施工的过程，截至2021年底，该线路已基本完工，预计2022年夏季前投入运营。伊拉克与沙特的联网项目也进入规划设计阶段。摩洛哥积极推动对欧的电力出口，于2019年与西班牙达成合作协议，旨在建设两国间第三条联网项目；同年启动与葡萄牙的海底电缆的招标准备工作。

四、阿拉伯国家电力一体化面临的阻碍

尽管阿拉伯国家的电力一体化呈现出较好发展势头，但几乎所有参与方和观察者都认为这一进程面临诸多突出且严峻的不利因素。

（一）政治安全局势

尚不稳定的政治安全局势构成了阿拉伯电力一体化的首要障碍。首先，国家间关系的不睦、信任的缺乏必然制约跨国电网的发展。例如，摩洛哥与阿尔及利亚之间现有四条互联线路，但两国仅将它们用作电力事故时的紧急支援，均无意扩大电力贸易规模。对此，摩洛哥可持续能源署的官员向笔者表达了无可奈何的畏难情绪：“虽然摩洛哥十分支持泛阿拉伯电力市场的建设，也愿意探讨向北非其他国家（尤其利比亚）出口电力的可能性，但鉴于与阿尔及利亚时好时坏的关系，我们把发展的重点还是放在与欧洲和西非的互联，南北方向的路线显然更具现实的可行性。”再如，1991年至2015年，以色列官方至少十次与邻国探讨开发跨国电网，尝试接入八国电网、增加自身电力供给来源，各国也将此作为一项具有政治和解意义的国际合作，但所有努力最后都未转化实际成果。主要原因是以色列安全部门对电力互联表现出高度疑虑，担心电力合作使该国陷入“依赖瓶颈”（dependence bottleneck），电力贸易可能被周边国家用来实现它们的地缘政治目的。上述两个案例都体现了“虽然泛阿拉伯电力市场的倡议基于中立的政治态度提出，着眼于区域共同利益，但参与倡议的各国政府仍立足狭隘的国家利益与政治动机。”即使关系良好的国家间，对于跨国电网的主导权或路线也会存在顾虑。例如，海合会互联互通管理局推动埃塞俄比亚通过海底电缆加入海湾互联电网，沙特争取将电缆的落点直接接入本国现有的主干电网，但海合会互联互通管理局内部一些国家的代表对此提出异议，希望落点可以放在阿曼或也门，减弱沙特对区域电网的控制权的意图不言自明。

其次，一些国家的内乱使电网建设和运行异常艰难。例如，黎巴嫩一直希望通过八国电网向约旦、埃及进口电力，其与叙利亚之间存在三条跨国电网，但叙利亚50%左右的电网在内战中都遭受了破坏，无法保证电力贸易的安全，所以三条线路自2011年以来一直处于停用状态，黎巴嫩在这种情况下也无法开拓电力进口的新路线。电网容易成为国家内乱或政治斗争的或牺牲品，损人不利己的行为经常出现。在伊拉克，有时破坏电网的行动者并非极端组织和恐怖组织，而是争权夺利的政党和团体。2018年7月下旬，全国在15天时间里出现了至少22起针对电网的破坏行动（主要为切断电线或炸毁电网塔基），使该国电力短缺的情况雪上加霜。伊拉克的安全官员表示这些破坏行动都来自国内各政党，“库尔德政党制造了基尔库克省和迪亚拉省的破坏，逊尼派、什叶派政党在其他地区采取同样的行动，他们的目的是为国内大选后示威活动助力，并散播阿巴迪政府无力解决电力问题。”在黎巴嫩贝鲁特，有些社区之间因教派不同存在对立关系，所以，城市新建乃至维修电网的计划往往陷入无休止的争吵或博弈，人们有时宁愿忍受电力建设毫无进展，也要阻止其他派别的区域优先升级电力供应。黎巴嫩能源与水利部高级顾问扎卡利亚·拉马尔（Zakariya Rammal）向笔者表示：“我们已经习惯在充满风险与不安的环境中建设国家，也有足够的耐心去忍受漫长的决策与协商，但这样的状况显然让电网投资充满不可预测的风险。”

国际投资者对区域动荡局势十分敏感，沙漠科技产业行动计划（下文简称“DII计划”）的失败是一个典型案例。2009年10月，意昂集团、西门子公司、德意志银行等几家德国巨头企业创立了DII计划，其内容是通过组建企业联盟，在西亚北非建造多个大规模太阳能项目，并通过建设亚欧非跨国电网将其产生的清洁电力输送至欧洲，满足欧洲地区15%的电力需求，预期投资规模达4,000亿元。该计划提出后，迅速得到全球众多大型企业的参与，鼎盛时期拥有16个国家的57家股东，各方甚至为开发首个位于摩洛哥的太阳能发电项目签署了合作协议，与突尼斯、阿尔及利亚、沙特等国政府达成合作意向。但是，该计划生不逢时，2010年发生的“阿拉伯之春”使地区局势持续动荡，多数参与者观望两三年后发现政治风险仍然较高，选择退出计划，一个本来大有可为的项目很快无果而终。DII计划时任负责人恩斯特·劳赫（Ernst Rauch）表示：“阿拉伯之春令政治层面的磋商变得更加缓慢，由于政局变动或政府人事变化，本来建立的联系突然就中断，很多事务都不具有可预见性。”

（二）各国优先发展本国电力系统

虽然域内国家普遍认同电力一体化的必要性与意义，但不少国家基于现实状况，仍会优先发展境内电力设施，跨国合作难免受到影响或牵绊。埃及虽然在电力开发方面取得显著成果，但亟待改善年久失修的电网系统。根据2018年的统计，埃及全年发电量为19.67万亿瓦时（GWh），实际销售量为15.76万亿瓦时（GWh），损失占到19.9%，在全球范围属于很高水平，大部分损失都来自老旧电网的线路损耗。近年来，埃及电力部门将全国电网的更新与升级作为重要事项，2019和2020两个财年的投资达23.6亿美元，已经挤压到该国建设其他电力设施的财政资源。阿尔及利亚面临类似状况，2016年输配电损失占到全年发电量的15.9%。该国政府规划新建3万公里的电网，但项目存在较大资金缺口，工程推进较为缓慢。伊拉克政府将近几年电力公共投资大量投放到“伊斯兰国”组织（ISIS）占领过的地区，这些地区的电网在被占期间严重受损。目前所谓的修复基本是完全的重建，仅摩苏尔一地的预算估计不低于3.5亿美元。阿曼政府的重点是扩充本国发电能力、实现电力自给，对区域电网表现出“兴趣寥寥”。显然，各国国内基础设施的开发必然分散它们在电力一体化上的兴趣和精力，对于不少执政者而言，建设本国电网、增强供电稳定性会让民众有更易感知的获得感，有利于制造赢得选票的政绩。

还有一些身处内乱的国家寄希望于分布式清洁能源，现在无暇探讨电网议题，更不用说跨国电网。叙利亚自内战爆发到2019年9月，全国39个发电站中，15个完全报废，10个被部分损坏；该国曾拥有中东地区规模最大的全国性电网，但现在一半线路遭到破坏，大马士革平均每天供电只有5~6个小时。鉴于叙利亚国内冲突依旧，政府修复电网的行动只能停留在口头表态，国际援助（如“约旦叙利亚危机响应平台”、国际红十字会等）的电力援助项目基本为分布式光伏，旨在迅速解决居民区、难民营的无电问题，确保民众的基本需求得到满足。也门自2014年内战以来，电力系统长期处于瘫痪状态，政府控制区域与胡塞武装控制区域之间的电网连接已经切断，屋顶光伏从民众的备用电源已经变成主要电源，也门政府实施了“促进利用太阳能技术”的计划，帮助光伏设备的外国企业建立销售渠道。据也门电力和能源部估计，2018年该国屋顶光伏的总装机容量已达400兆瓦。这两国的情况代表了阿拉伯世界冲突地带的趋势，决策者和民众只能过上“无电网”生活，目前阿盟的一体化方案几乎无视了这些地带的政治制约与现实需求。

（三）能源补贴问题

阿拉伯国家普遍采取以补贴为主的能源消费政策，各国油气和电力价格很低，具有全民普惠、分享资源财富的特点，但也造成政府不断累积和增长的财政支出负担。2016年，阿拉伯地区的能源补贴达700亿美元，占到全球能源补贴总额的四分之一，其中沙特阿拉伯是全球第三大能源补贴国，补贴金额高达300亿美元。

能源补贴对电力产业、电力互联造成了突出的消极影响。首先，对油气领域的高额补贴使社会始终依赖化石能源，巩固了油气产业一家独大的地位，阻碍了电力投资和替代能源开发。其次，电力补贴虽然压低了电价，但扰乱价格信号、扭曲电力市场，导致低效率的资源分配。例如，海合会国家的居民电费在0.02~0.11欧元/千瓦时之间，基本都在发电成本的一半以下，直接限制各国私营部门和外国投资者对电力部门的投资意愿。同时，由于各国的补贴程度不同，它们在没有交叉补贴的情况下很难为跨国电力定出彼此满意的价格。所以，海合会国家虽然建立了近似于欧盟电力市场的健全机制，但其电力贸易量始终处于低位。这也意味着，在各国电力补贴体制不发生根本变化的情况下，阿盟所规划的自由竞争市场只能是“缘木求鱼”，不具备落地的可行性。再次，能源补贴成为各国沉重的财务负担，限制了它们的投资能力。伊拉克时任电力部长鲁埃·哈提布表示低电价与能源补贴形成一种恶性循环，低电价鼓励了电力浪费，而电力浪费又加剧了补贴数额的增多，“目前电力补贴每年给国家至少造成超过120亿美元的损失，直接限制伊拉克建设一个可持续电网系统的努力”。当国家财政入不敷出或供给有限的时候，补贴的负担转化为电力企业的债务。根据世界银行对2013年数据的计算，十个阿拉伯国家电力行业的准财政赤字已经超过本国GDP的2%，最严重的黎巴嫩达到8.9%。黎巴嫩的电力生产成本在每千瓦时20美分左右，但销售电价仅为9.5美分，该国电力公司每年面临15亿~20亿美元的资金缺口，而政府的资助并不足以弥补缺口，导致该公司长期背负高额债务，无力开展大规模电网建设。

（四）社会阻力

尽管阿拉伯电力一体化的倡议并未遭遇社会层面的整体反对，但仍面临一些阻力。一些社会群体在缺乏了解与论证的情况下，认为跨国电力互联容易制造新的发展鸿沟。例如，在DII计划启动和推进的几年中，一些北非国家的环保组织批评该计划将带来“绿色新殖民主义”（green neocolonialism），使区域经济如殖民时代一般再次依附于欧洲。非政府组织“非洲太阳能网络”的负责人丹尼尔·麦贝（Daniel Mbi）曾表示：“许多非洲人对DII计划心存疑虑，欧洲人带来了他们的工程师和设备，这与和过去的资源剥削并无区别。”再如，摩洛哥在开发瓦尔札札特—努尔太阳能发电站三期时，项目涉及的几个位于撒哈拉沙漠边缘地带的村镇持续阻扰征地、建设流程，主要理由是政府运用巨大投资建设了一个“向欧洲送电”的发电站，但却未改变该地区长期边缘化的困境，当地民众既不能与政府协商征地款的金额与分配，也不能通过这一项目获得持续性的工作。类似的情况一方面反映了区域社会对资源开发与大规模出口的高度敏感，换言之，能源转型背景下的电力贸易需要重视公平性、普惠性问题，起码减少油气时代能源贸易存在的负面影响；另一方面，这也反映了目前的电力一体化缺乏充分的社会协商与共识，项目的规划和开发通常倚赖自上而下的方式，忽略了社区层面的诉求与关切。此外，同世界其他区域一样，电力基础设施的建设容易遭遇征地困难，尤其当电网设施穿越城市区域时，存在土地合法权属甄别、土地赔偿标准、移民安置、高压线路规避宗教设施等诸多棘手挑战。

（五）新冠肺炎疫情下的经济形势

新冠肺炎疫情对阿拉伯地区宏观经济造成严重冲击，尤其全球石油需求疲软导致国际油价持续低迷。根据联合国西亚经济社会委员会，2020年阿拉伯地区经济萎缩3%，海合会国家经济萎缩3.2%。这种形势首先导致各国财政状况入不敷出，减少对包括电网在内的各种基础设施的投资。例如，2020年7月，科威特政府基于疫情影响和财政危机，决定中止沙加亚聚光太阳能发电项目的投资计划。同时，疫情引发了频繁且广泛的“社会隔离”举措，导致不少国家工商业活动低迷，用电需求下降，电力部门的投资也随之下滑。据中东地区市场调查网（MEED）的数据，2020上半年，西亚北非地区所获电力项目合同金额降至59亿美元，较2019年同期下降9.9%。

五、结语

本文的研究表明阿拉伯电力一体化绝非不切实际的地缘经济幻想，而是区域稳步推进的发展共识与集体行动。当前，区域内双边互联的规模持续提升，三个次区域电网之间正在加强连接，海湾互联电网与八国电网的融合前景已经出现，部分国家的电网加速向欧洲、撒哈拉以南非洲延伸，电力中长期及现货市场建设取得一定进展。埃及、约旦、沙特等国致力于成为电力互联时代的重要枢纽，阿拉伯地区作为亚欧非清洁能源生产中心的地位将更加凸显。但是，阿拉伯超级电网的前景依旧遥远，在区域局势未实现整体稳定、各国经济能源体制不发生重大改革的情况下，电力互联仍然充满阻碍与风险。区域国家应以渐进方式发展基础设施与商业关系，首先以提高互联线路利用率、优化清洁能源资源配置为着力点，建立决策者、社会公众对一体化的信心；同时以区内平衡和外送并重的思路，加强与域外国家的合作，重点推动对欧出口清洁电力项目，吸引更多外国资金与技术，借助外力推动域内一体化。

中国是阿拉伯电力一体化的重要合作方。近年来，中国与阿拉伯世界的能源合作超越油气领域，日益重视能源转型与电网建设。《中国—阿拉伯国家合作论坛2020年至2022年行动执行计划》提出：“应密切在电力和智能网络领域的全面合作，利用双方积累的经验，努力加强在电网规划和能源项目投资中的合作”；“加强阿盟同中国全球能源互联网发展合作组织在规划和研究跨大陆电力互联领域的合作”。中国电力企业积极参加阿拉伯国家电网事业，以国家电网公司为例，2016~2019年期间以EPC模式参与建设埃及EETC 500千伏输电工程项目，这是埃及规模最大、覆盖范围最广的输电线路工程；2020年收购阿曼国家电网49%的股权，成为迄今为止中资企业在阿曼规模最大的单笔投资。对于近期合作，笔者提出以下建议：第一，以中阿合作共建“一带一路”为统领，谋划双方在清洁能源开发、电网互联、清洁能源外送消纳上的重大合作项目，尤其利用中国先进的输配电技术，助推各国的骨干网架建设，奠定跨国电力交换的能力基础。第二，促进双方电力企业、行业组织和研究机构开展规划研究，形成清洁能源跨时空协同开发的科学方案，建立区域电力数据的收集与分析系统，确定优先发展的电网互联通道。第三，关注阿拉伯地区依旧严峻的能源贫困问题，在国际发展合作工作中帮助有需求的国家加强电力“源—网”的协调发展，提升区域的电力可及性与能源安全。

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